■城廂保護(hù)與改造需要以創(chuàng)新的思路來(lái)謀劃，多樣性的整體保護(hù)是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在，多種模式并舉的精細(xì)化有機(jī)更新是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的必由之路,。市政協(xié)在調(diào)研報(bào)告中提出建議：以創(chuàng)新的體制機(jī)制來(lái)推進(jìn)該項(xiàng)工作,；突出規(guī)劃引領(lǐng)，制定特殊政策,；強(qiáng)化法制保障,，明確行動(dòng)方案

　　今年上海兩會(huì)召開之前，市政協(xié)出爐了一份《上海老城廂歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造對(duì)策研究》重大課題調(diào)研報(bào)告,。相關(guān)課題組歷時(shí)四個(gè)月,，經(jīng)過50多次專題調(diào)研，在充分聽取意見,、借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，系統(tǒng)梳理、深入剖析,，提出了老城廂歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造的對(duì)策建議,。

　　重要意義

　　老城廂獨(dú)特肌理滋養(yǎng)了開放包容的居住形態(tài)和社會(huì)生態(tài)

　　調(diào)研報(bào)告以黃浦區(qū)人民路、中華路圍成的約2平方公里區(qū)域?yàn)橹饕�研究�?duì)象,。歷史上,，上海老城廂所涵蓋的地理范圍，除上述區(qū)域,，還包括其東,、南面沿黃浦江一帶,。

　　老城廂在上海城市發(fā)展史上具有重要地位和獨(dú)特價(jià)值，是上海城市的發(fā)祥地,、上海文化的滋生地,、上海制造的誕生地。其保護(hù)更新,，對(duì)于上海延續(xù)歷史文脈,、留住城市記憶、承載時(shí)代精神,、打造全球城市,，具有不可或缺的重要作用。

　　老城廂是紅色文化,、海派文化,、江南文化共存發(fā)展之地，是城市文明和革命歷史的見證者,，更是上海城市精神的發(fā)源之地,、涵養(yǎng)之所。這里有豫園,、書隱樓等眾多名勝古跡,，有上海歷史最悠久的學(xué)校敬業(yè)書院、龍門書院等,。有始建于清光緒年間的新舞臺(tái)及此后的幾十家大戲院,、影劇院。開設(shè)于人民路上的上海書店曾是中國(guó)共產(chǎn)黨在上海最早的公開出版發(fā)行機(jī)構(gòu),，黨中央機(jī)關(guān)刊物《向?qū)А吩�在此秘密發(fā)行,。

　　同時(shí)，老城廂襟海帶江,，是上海制造的搖籃,。比如，創(chuàng)下眾多中國(guó)第一的江南機(jī)器制造總局（江南造船廠）,；以求新機(jī)器制造輪船廠為代表的一大批民辦工業(yè)企業(yè),，還集聚了一大批民族品牌。

　　老城廂城市形態(tài)中包含著豐富的歷史肌理,，有30多條風(fēng)貌道路和街巷,，商住混合的高密度親和社區(qū)，其住宅類型也十分豐富多樣——既有精美的明清江南傳統(tǒng)園林和宅第,，也有成片的規(guī)模各異,、中西合璧的近代石庫(kù)門里弄住宅及里弄公館，還有外廊式住宅和獨(dú)立式花園住宅等�,！靶〗�,、小巷、小園林,、小建筑”,，老城廂肌理特征的持續(xù)性，充分展現(xiàn)了建筑藝術(shù)風(fēng)格的時(shí)代變遷,，以及對(duì)外來(lái)文化的接納與融合力,，這里滋養(yǎng)了開放包容和靈活的居住形態(tài)與社會(huì)生態(tài)。

　　主要癥結(jié)

　　海派社會(huì)生態(tài)面臨重構(gòu),，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域,、動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期平衡

　　“留改拆”大背景下,，關(guān)乎老城廂的城市更新面臨著一個(gè)復(fù)合性難題：加強(qiáng)歷史風(fēng)貌保護(hù)的同時(shí)如何加快民生改善,？換言之，原汁原味的風(fēng)貌氣質(zhì)與舒適安逸的生活品質(zhì)如何兼得,？

　　近年來(lái),，上海先后出臺(tái)《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》《老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》等，去年出臺(tái)《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉,，深化城市有機(jī)更新,，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》等。但在推進(jìn)實(shí)施中,，受制于一些特殊矛盾,，尚存癥結(jié)，需要著眼區(qū)域平衡,、動(dòng)態(tài)平衡、長(zhǎng)期平衡進(jìn)行統(tǒng)籌考慮,。

　　比如社會(huì)生態(tài),，老城廂常住戶籍人口嚴(yán)重老齡化，流動(dòng)人群逐漸成為社區(qū)結(jié)構(gòu)的主流,，這里長(zhǎng)期以來(lái)形成的市井生活和城市演變中浸潤(rùn)而成的市民社會(huì),、人口結(jié)構(gòu)、鄰里關(guān)系變化明顯,，曾具有標(biāo)示意義的海派鄰里關(guān)系,、社會(huì)生態(tài)面臨重構(gòu)。

　　其次,，歷史變遷中,，老城廂城區(qū)格局、傳統(tǒng)肌理和街巷形態(tài)等遭到不同程度破壞,，其傳統(tǒng)肌理總體留存不足50%,。大部分歷史建筑使用功能缺失,，居住類房屋更處于“七十二家房客”超負(fù)荷使用狀態(tài)，使用方式不當(dāng),，室內(nèi)改建混亂,、管線雜亂、公建破損,。個(gè)別歷史建筑受產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約,，管理部門無(wú)力維修，使用權(quán)人無(wú)心履責(zé),，處境岌岌可危,。

　　根據(jù)房管部門規(guī)定，要先有“留改拆”方案才能啟動(dòng)舊改,，一些已啟動(dòng)的項(xiàng)目,，受制于方案研究和規(guī)劃調(diào)整流程復(fù)雜漫長(zhǎng)；一些待啟動(dòng)項(xiàng)目,，由于甄別,、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等政策措施不明朗，企業(yè)參與開發(fā)意愿低,。

　　再者,，法律規(guī)范不夠完善,協(xié)同機(jī)制不夠健全。按相關(guān)規(guī)定,，不在舊區(qū)改造范圍內(nèi)的風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目,，無(wú)法享受舊改的征收、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策,因而在所有權(quán)人或使用權(quán)人保護(hù)不力時(shí),，無(wú)法將風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目作為公共利益,，對(duì)建筑進(jìn)行征收。針對(duì)所有權(quán)人和使用權(quán)人不能依法履行保護(hù)義務(wù)甚至造成破壞等情況,，目前缺乏有效約束,，政府實(shí)施搶救性修繕缺乏法律支撐。

　　風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造的同步協(xié)調(diào)機(jī)制也需要抓緊建立,。歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊改工作綜合性強(qiáng),，涉及條與條、條與塊關(guān)系,，需要進(jìn)一步細(xì)化壓實(shí)責(zé)任,、厘清邊界、完善執(zhí)行監(jiān)督考核各項(xiàng)工作機(jī)制,。

　　必由之路

　　法制保障體制創(chuàng)新,，多種模式并舉的精細(xì)化有機(jī)更新

　　老城廂保護(hù)與改造需要以創(chuàng)新的思路來(lái)謀劃，多樣性的整體保護(hù)是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在，多種模式并舉的精細(xì)化有機(jī)更新是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的必由之路,。

　　市政協(xié)在這份調(diào)研報(bào)告中提出多條建議：

　　首先,，以創(chuàng)新的體制機(jī)制來(lái)推進(jìn)該項(xiàng)工作，建議由市級(jí)統(tǒng)籌牽頭,，設(shè)立相關(guān)委員會(huì),，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)老城廂保護(hù)與更新的規(guī)劃、計(jì)劃,、運(yùn)行,、管理等各項(xiàng)重大事宜；區(qū)層面加大工作力度,，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié),，整合各方資源，創(chuàng)新方式方法,，推進(jìn)落實(shí),；發(fā)揮地產(chǎn)集團(tuán)和區(qū)管企業(yè)等參與老城廂歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊改的骨干作用，設(shè)立專項(xiàng)基金,；吸引社會(huì)力量參與整體保護(hù),、功能轉(zhuǎn)換與活化利用，也鼓勵(lì)老城廂居民通過協(xié)議置換,、產(chǎn)權(quán)入股等方式參與其中,。

　　其次，突出規(guī)劃引領(lǐng),，制定特殊政策,。在全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，抓緊修訂相關(guān)保護(hù)規(guī)劃,，明確老城廂歷史文化風(fēng)貌整體保護(hù)具體要求,，堅(jiān)持分級(jí)保護(hù)、肌理保護(hù),、成片保護(hù),。制定修繕導(dǎo)則，在認(rèn)識(shí)老城廂歷史建筑的形式特征,、建造體系,、材料特性和建造工藝等基礎(chǔ)上,，培養(yǎng)保護(hù)修繕隊(duì)伍,，確保修繕的高質(zhì)量高水平。為老城廂設(shè)立規(guī)劃師,，并相應(yīng)設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師,。同時(shí)，拓展征收政策適用范圍，將歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目作為舊改的一種特定類型,，適用房屋征收,、土地出讓金返還、稅費(fèi)減免,、配套安置房源等相關(guān)政策,。盡快設(shè)立市、區(qū)風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金,。

　　再次,，強(qiáng)化法制保障，明確行動(dòng)方案,。建議在《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》修訂中,，考慮老城廂這個(gè)特殊區(qū)域的特殊情況，給予特別條款,；將歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象拓展到風(fēng)貌保護(hù)街坊,、風(fēng)貌保護(hù)道路和保留歷史建筑，為構(gòu)建“點(diǎn)線面”相結(jié)合的保護(hù)對(duì)象體系提供法定依據(jù),。

　　另外,，修訂相關(guān)房屋租賃條例、物業(yè)管理規(guī)定,，明確歷史建筑最低人均居住面積標(biāo)準(zhǔn),，嚴(yán)禁公房違規(guī)轉(zhuǎn)租等；建立健全行政執(zhí)法聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制,，加大歷史風(fēng)貌區(qū)執(zhí)法監(jiān)督力度,。立足當(dāng)前，因地制宜,，明確保留保護(hù)建筑的具體“留改拆”方案,。