原標題：我國當前推行PPP需要關(guān)注的幾個問題

　　目前我國各級政府正在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式（以下簡稱PPP）,。從實踐看,，以下幾個問題是PPP健康發(fā)展的關(guān)鍵,，應(yīng)引起高度重視,。

　　一是PPP的適用范圍,。我國40年來的經(jīng)濟改革是從競爭性領(lǐng)域開始的,，通過發(fā)揮市場在資源配置中的作用,，取得了巨大成就,。黨的十八大以來,，我國又將市場對資源配置的作用引入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,，推行PPP,，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量與效率。這有助于提高我國經(jīng)濟的市場化水平,，對推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展具有非常重大的意義,。但在實踐中，一些地方出現(xiàn)了政府全額付費項目太多等問題,，對此應(yīng)引起關(guān)注,。這一問題的出現(xiàn)與PPP的適用范圍定位不清有很大關(guān)系。社會產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品,，私人產(chǎn)品具有排他性和競爭性,，由市場提供最有效率；公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性,，市場不能提供或提供不足,，只能由政府提供。但是,，政府提供公共產(chǎn)品不等于政府直接生產(chǎn)全部公共產(chǎn)品,，其中純公共產(chǎn)品只能由政府直接生產(chǎn)和提供，準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)可引入市場機制,，由社會資本生產(chǎn),，其供給效率大大優(yōu)于政府直接生產(chǎn)。因為純公共產(chǎn)品沒有收益,，如果采用PPP,，政府對社會資本不僅要補償公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，而且還要給予一定的利潤補助,，政府付出的總成本大于政府直接生產(chǎn)成本,。而準公共產(chǎn)品，有一定的使用者付費收入,，如果采取PPP,，政府僅給予一定的補貼，社會資本就可以獲得社會平均利潤,，而且社會資本生產(chǎn)準公共產(chǎn)品還能大大降低生產(chǎn)和運營成本,。因此，PPP適用范圍應(yīng)當是準公共產(chǎn)品領(lǐng)域,，也就是使用者付費的公共產(chǎn)品領(lǐng)域,，具體講，就是能源,、交通運輸,、水利、環(huán)境保護,、保障性安居工程,、醫(yī)療,、衛(wèi)生、養(yǎng)老,、教育,、文化等準公共產(chǎn)品領(lǐng)域。

　　二是風險分擔問題,。PPP成功的關(guān)鍵是要按照激勵相容原則,，建立起合理的利益分享和風險分擔機制，發(fā)揮政府與社會資本各自的優(yōu)勢,，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會福利的最大化,。PPP項目投資運營周期長,、技術(shù)復(fù)雜,、投資大，不確定因素多,，為此必須在政府和社會資本之間建立起合理的風險分擔機制,。風險分擔應(yīng)堅持以下原則：一是風險與收益對等。即權(quán)利與義務(wù)對等,，如果一方負有承擔風險的義務(wù),，那么就必須享有獲得該風險所對應(yīng)的收益權(quán)利。二是有效控制,。將風險分擔給花費最小成本并能最有效控制風險的參與者,，以達到群體效益最優(yōu)。三是量力而行,。承擔的風險要和參與方的能力相適應(yīng),，要有上限。如果一方承擔了其無法承擔的風險,，就會缺乏控制能力,；如果某些風險比之前估計的高很多，就不能讓某一方單獨承擔那些放大的風險,，否則將影響其積極性,。四是動態(tài)調(diào)整。PPP項目運作是一個動態(tài)的過程,，隨著項目的推進,，外部環(huán)境會發(fā)生變化，風險分擔也應(yīng)作適當調(diào)整,。按照以上原則,，PPP的政治、法律等政策風險,，私營機構(gòu)承擔不了,，而政府最有能力承擔,，就應(yīng)由政府承擔。建設(shè)風險產(chǎn)生在項目建設(shè)過程中,，社會資本最有能力控制,，就應(yīng)由社會資本承擔。經(jīng)營管理風險,，由于社會資本追求利潤最大化的屬性,，其管理運營能力大大強于政府，應(yīng)分配給社會資本,。

　　三是財政承受能力問題,。在PPP項目中，政府的責任主要是市場準入,、公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價,、財政補貼、績效監(jiān)管等,，項目的融資,、建設(shè)、運營全部由社會資本承擔,。從短期看,，推行PPP可以減輕政府當期財政支出壓力，但從長期看,，政府必須承擔因財政補貼等形成的支出責任,，而且支出責任必須控制在財政承受能力之內(nèi)。PPP項目生命周期長達20～30年,，涉及的財政支出責任包括股權(quán)投資,、運營補貼、風險承擔,、配套投入等,。財政承受能力是識別、測算PPP項目的各項財政支出責任,，評估項目實施是否超過當前及今后年度財力承受范圍的重要指標,，是PPP項目能否實施的“安全閥”。我國現(xiàn)行政府會計以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ),，只將政府年度現(xiàn)金收付確認為當期財政收入,、支出和收支缺口，無法全面反映政府的資產(chǎn)和負債,。這種政府會計制度可能會導(dǎo)致一些地方政府不顧財政承受能力,，大規(guī)模上PPP項目，形成大量隱性債務(wù),，將支出責任留給后屆政府,。為此,，一是應(yīng)加快政府會計制度改革，編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告,，強化立法機關(guān)對中長期的政府資產(chǎn)和負債的審查監(jiān)督,，從制度上消除財政機會主義。二是應(yīng)引入第三方機構(gòu),，對政府財政承受能力論證報告進行再評審,，建立責任倒查機制。三是加大相關(guān)信息公開力度,，強化社會監(jiān)督,。

　　四是法制化問題。黨的十八大以來,，通過PPP合作,，市場配置資源的領(lǐng)域逐漸從競爭性領(lǐng)域擴展到公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。這對我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義,。與此同時,，也應(yīng)看到實踐中還存在一些問題,，比如PPP合作項目決策不夠嚴謹，合作范圍有泛化傾向,；市場準入需要進一步開放,，民營資本參與度需要不斷提高等。這些問題的存在,，與PPP立法滯后有很大關(guān)系,。目前除了采購法及招標投標法外，其他與PPP相關(guān)的都是各部委的部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件,。為保障PPP健康發(fā)展,，特別需要加快制定專門的行政法規(guī)，待條件成熟后上升為法律,。

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