耕地是糧食生產(chǎn)的命根子,，耕地紅線是14億中國人的糧食安全底線,。

　　2021年末,，中共中央政治局常委會會議專題研究“三農(nóng)”工作,。習近平總書記再次對耕地保護提出明確要求：18億畝耕地必須實至名歸,，農(nóng)田就是農(nóng)田,，而且必須是良田,。

　　這意味著，守住耕地紅線,，不僅數(shù)量上不能減少,，質(zhì)量上也不能搞“變通”。

　　然而,，一個不得不正視的事實是，保飯碗的耕地數(shù)量正在減少,，局部質(zhì)量也在變差,。

　　耕地究竟怎么了

　　萬物土中生,。中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院副院長、中國土地政策與法律研究中心主任朱道林說,，耕地是國家糧食安全的自然基礎,，天然具有稀缺性。當前耕地問題表現(xiàn)在耕地數(shù)量減少,，優(yōu)質(zhì)耕地減少趨勢也在持續(xù),。

　　據(jù)統(tǒng)計，1957年至1996年,，我國耕地年均凈減少超過600萬畝,；1996年至2008年，年均凈減少超過1000萬畝,；2009年至2019年,，年均凈減少超過1100萬畝。這一趨勢反映在人均耕地面積上是,，一調(diào)（第一次全國土地調(diào)查）為1.59畝,、二調(diào)1.52畝、三調(diào)1.36畝�,，F(xiàn)有耕地19.18億畝,，如果以這樣的速度減少，10年后可能會突破18億畝紅線,。

　　事實觸目驚心,。目前，一些省份耕地保有量已突破耕地紅線,，有的甚至低于劃定的永久基本農(nóng)田面積,。國土三調(diào)顯示，10年間我國耕地凈流向林地1.12億畝,，凈流向園地0.63億畝,，有6200多萬畝坡度2度以下的平地被用來種樹。

　　記者梳理各地近年來通報的典型案例發(fā)現(xiàn),，除用于經(jīng)濟建設外,，耕地減少主要有以下幾類：有的違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林；有的在鐵路,、公路兩側(cè)占用耕地超標準建設綠化帶,；有的以河流、濕地治理為名,，擅自占用永久基本農(nóng)田挖湖造景,、建人造濕地；有的把自然保護地以外的連片耕地劃入生態(tài)保護紅線,；有的通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批,；有的存在未批先用,、批少占多、批甲占乙的情況,。

　　與耕地數(shù)量減少,、耕作層被破壞不同，耕地“非糧化”是指一些適合種糧,、原先種糧的耕地由于種種原因被用于其他農(nóng)業(yè)用途,。耕地“非糧化”與種糧效益直接相關。朱道林算了一筆賬,，2021年全國糧食畝均產(chǎn)量387公斤,，假如土地流轉(zhuǎn)費500元/畝，在現(xiàn)有糧價水平下,，種糧并不掙錢,。由于土地流轉(zhuǎn)費是經(jīng)營者要付出的成本，在糧食生產(chǎn)比較收益低的背景下,，通過流轉(zhuǎn)獲取的耕地往往被用于效益更高的非糧化耕作,。

　　遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)有耕地中,，真正種糧的面積約占七成,，其余為經(jīng)濟作物、園地,、林地,、休耕等。南京林業(yè)大學“中國村莊經(jīng)濟”師生課題組2021年對江蘇省無錫市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),，種糧規(guī)模經(jīng)營戶平均每畝純收益僅34元,，一些經(jīng)營戶被迫縮小面積或調(diào)整結(jié)構。

　　更嚴峻的是,，受制于生態(tài)保護,，耕地后備資源嚴重不足，現(xiàn)有部分耕地還要退出,。2016年底公布的全國耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示,，經(jīng)過持續(xù)開墾，耕地后備資源總面積8029萬畝,，大規(guī)模開發(fā)利用方式已不再適用,。其中，4722萬畝受水資源限制,，短期內(nèi)不適宜開發(fā)利用,。最新數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖區(qū)高水位線下的耕地還有8000多萬畝,，屬于不穩(wěn)定利用耕地,，需要逐步退出。

　　耕地問題同時也表現(xiàn)在質(zhì)量上,。我國耕地質(zhì)量可謂“先天不足”，優(yōu)質(zhì)耕地資源緊缺,。朱道林介紹,，一年一熟地區(qū)耕地占比48%，年降水量800毫米以下地區(qū)耕地占比65%,。中國工程院院士,、中國楊凌耕地保護與質(zhì)量提升創(chuàng)新中心技術委員會主任唐華俊說，全國耕地由高到低依次劃分為10個質(zhì)量等級,，平均等級僅為4.76等,。其中，一等到三等耕地僅占31%,，中低產(chǎn)田占比三分之二以上,。

　　走進吉林省四平市梨樹縣的一塊玉米地，記者在黑土斷面觀測點分辨出黑土和深層黃土模糊的交界線,。梨樹縣農(nóng)技推廣總站站長王貴滿介紹,，黑土層自清代末年開墾以來，由于重用輕養(yǎng),，加上風蝕水蝕,，每年要減少約3毫米。如果不采取有效措施,，再過幾十年,，恐怕就要消失殆盡了。

　　黑土是世界公認最肥沃的土壤,，在自然條件下形成1厘米厚的黑土層需要200年至400年,，被稱為“耕地中的大熊貓”。東北黑土區(qū)是世界三大黑土區(qū)之一,，也是我國最重要的商品糧基地,，糧食產(chǎn)量占全國的四分之一，調(diào)出量占全國的三分之一,。然而,，東北黑土退化問題嚴峻，耕層持續(xù)變薄,，厚度不足20厘米的耕地約占一半,，有的地方有機質(zhì)含量較開墾之初大幅下降。

　　黑土退化是我國耕地質(zhì)量“后天失調(diào)”問題的縮影,。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設管理司一級巡視員陳章全說,，長期以來,，由于高強度利用，耕地基礎地力呈下降態(tài)勢,，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍,，而糧食產(chǎn)量僅是2.2倍。與上世紀80年代相比,，局部地區(qū)退化勢頭明顯,，東北黑土地退化、南方耕地酸化,、北方耕地鹽堿化等問題尤為突出,。由于氣候、酸雨等綜合因素,，強酸化耕地增加70%以上,，由于水鹽運動失調(diào)，鹽堿化耕地增加30%,。

　　中國工程院院士,、中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所副所長周衛(wèi)認為，從耕地類型來看,，我國耕地可分為“七塊地”,，即東北黑土地、北方旱地,、南方水田,、南方旱地、鹽堿地,、設施農(nóng)業(yè)用地及后備耕地,。以北方旱地來說，由于高強度利用,、耕地淺旋,、地下水超采，造成華北平原耕地耕層變淺,、水肥保蓄能力差,。以南方水田來說，低產(chǎn)水稻土面積超過1億畝,，集約化種植使得“瘦,、板、爛,、酸,、冷”等水稻土典型問題日益嚴重。以設施農(nóng)業(yè)用地來說，由于長期覆蓋栽培,、農(nóng)藥肥料高投入,，設施土壤普遍出現(xiàn)次生鹽漬化、養(yǎng)分失調(diào),、土傳病害加重等問題,。

　　近年來的布局北移也是耕地問題的一大表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設管理司司長郭永田介紹,，我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北,，光熱水較差、復種指數(shù)較低的北方耕地所占比例較10年前增長5個百分點,。黑龍江、內(nèi)蒙古,、河南,、吉林、新疆5個省份耕地占全國耕地的40%,。即使在相同耕地面積下,，這種布局變化也會相應減少耕地產(chǎn)能。

　　有收無收在于水,，水利對解決耕地問題至關重要,。我國農(nóng)田有效灌溉面積發(fā)展到10.37億畝，節(jié)水灌溉面積達5.6億畝,。不過,，記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方存在重建設,、輕管護的問題,，日常管護不到位，灌溉設施得不到及時有效修復,，常年“帶病”運行,。在一些中型灌區(qū)，渠系滲漏,、坍塌,、決口等現(xiàn)象普遍，直接制約耕地質(zhì)量,。

　　耕地保護難在哪

　　那么,，耕地問題是如何產(chǎn)生的，癥結(jié)又在何處,？

　　縱觀人類歷史,，因關系生存發(fā)展，耕地備受重視。工業(yè)革命后,，尤其是現(xiàn)代城市發(fā)展后,，耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾日益凸顯。這是全球的共性問題,，我國正處于工業(yè)化進程中,，這個矛盾不可避免。

　　一方面,，土地投入支撐了中國經(jīng)濟增長奇跡,。國家統(tǒng)計局新近發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國經(jīng)濟總量已超110萬億元,，穩(wěn)居世界第二,，占全球經(jīng)濟比重預計超過18%。我國工業(yè)和制造業(yè)增加值連續(xù)10多年居世界首位,，220多種工業(yè)品產(chǎn)量世界第一,。

　　改革開放40多年來，在地方經(jīng)濟發(fā)展中,，與土地相關的財政收入起到了特殊作用,，推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程,，是基礎設施超常供給能力形成的關鍵,。但另一方面，“隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化進程加快,，工業(yè)用地、交通用地,、城市擴張用地等需求十分強勁,，建設用地供求矛盾突出，是導致耕地持續(xù)減少的重要原因”,。郭永田說,，城市周邊的地相對平整，都是好地,、成規(guī)模的地,，當城市像攤大餅一樣快速長大，正好和優(yōu)質(zhì)耕地高度重合,，很多地慢慢變成了城市的一部分,。

　　國土三調(diào)顯示，2019年建設用地6.13億畝,，較2009年二調(diào)增加1.28億畝,，增幅26.5%,。深層原因在于，GDP增長與地方有切實關聯(lián),，但糧食安全是關系長遠的宏觀大局,，和當?shù)刈陨斫?jīng)濟發(fā)展關系不大。在這種思想主導下,，也就放松了糧食安全這根弦,，放松了對當?shù)丶Z食種植面積下滑的警惕，沒有充分認識到各地都有保障國家糧食安全的責任和義務,。而且,，過去較長時間，不少地方依靠的是粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式,，土地利用效率偏低,，使建設用地需求居高不下。

　　經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護之間的這種沖突,，在南方經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更為明顯,，也是導致我國耕地分布持續(xù)北移的直接原因。在不少經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),，高質(zhì)量耕地往往最容易被建設占用，補充耕地的質(zhì)量又難以得到保證,。

　　在廣闊的農(nóng)村,，盡管常住人口趨于減少，但農(nóng)村建設用地也不降反增,。自然資源部曾表示,，違法占用耕地建房正從局部地區(qū)向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅,、從農(nóng)民自住向非法出售,、從單家獨戶向有組織實施蔓延。國土三調(diào)顯示,，城鎮(zhèn)村及工礦用地5.29億畝,，其中村莊用地占3.29億畝，占比62%,。

　　背后的關鍵因素是我國實行的是城鄉(xiāng)二元土地制度,，農(nóng)村土地屬于集體所有，在集體經(jīng)營性建設用地入市改革之前,，只有經(jīng)過國家征收后才可入市交易,。同時，隨著農(nóng)村人口增多,、經(jīng)濟條件改善,，住宅需求快速增加,。但在不少地方，宅基地分配還沿襲當年的分配格局,。在內(nèi)外因素推動下,，農(nóng)村違法違規(guī)占用耕地建房屢禁不止。

　　造成耕地“非糧化”的重要原因除了比較效益低外,，還有就是有的地方片面推行農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整,。朱道林分析，由于多種經(jīng)營對農(nóng)業(yè)增收作用很大,，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整簡單理解為壓減糧食生產(chǎn),，有的經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘。南京林業(yè)大學農(nóng)村政策研究中心主任高強說,，工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后,，片面追求利潤、實現(xiàn)集約種植,，改種經(jīng)濟作物,，加劇了“非糧化”傾向。

　　此外,，一些地方對生態(tài)文明建設存在認識誤區(qū),，認為生態(tài)文明就是修建景觀、造林,、鋪草,，于是在耕地甚至是永久基本農(nóng)田上植樹造綠、挖湖造景,。在城鎮(zhèn)化背景下,，有些農(nóng)民選擇種植效益更高、勞力投入更小的林木,。

　　郭永田分析,，耕地保護難的核心問題是耕地利用中存在多重目標沖突，圍繞耕地保護產(chǎn)生了多種利益的博弈,。在這種博弈中,，經(jīng)濟利益上的最大化往往占據(jù)上風�,！胺N糧食,，還是蓋房子？”“種糧食,，還是種經(jīng)濟作物,？”根本上這是對選擇國家利益還是地方局部利益的考量。

　　早在2013年的中央農(nóng)村工作會議上,，習近平總書記就強調(diào),，堅守18億畝耕地紅線,，大家立了軍令狀，必須做到,，沒有一點點討價還價的余地,！近幾年在地方調(diào)研中，總書記都十分重視察看耕地,，在不同場合表示,，保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做,。然而,，變相侵占耕地的現(xiàn)象在各地并未杜絕。

　　在耕地數(shù)量下降的同時,，對耕地質(zhì)量的忽視也應引起重視,。耕地質(zhì)量的治理提升是一個龐大的系統(tǒng)性工程，難度大,，見效慢,。特別是土壤質(zhì)量看不見摸不著，只有通過化驗檢測等手段才能發(fā)現(xiàn)問題,，而一旦發(fā)現(xiàn)問題,，治理起來已經(jīng)十分困難。

　　因提高產(chǎn)量的現(xiàn)實需要,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期大量使用化肥,、農(nóng)藥，導致耕地退化加重,。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心的典型調(diào)查顯示，農(nóng)戶層面的種養(yǎng)結(jié)合比例已從上世紀80年代的超過70%下降到現(xiàn)在的約10%,，導致耕地有機質(zhì)含量下降,。王貴滿直言，“以前種地用農(nóng)家肥,，秸稈轉(zhuǎn)變成糞肥回到地里,，種地又養(yǎng)地。大量使用化肥后,，黑土的營養(yǎng)一點點流失了”,。

　　還有一個重要原因，就是農(nóng)民對土地的感情也在發(fā)生變化,，對土地疏于養(yǎng)護,。中國人民大學經(jīng)濟學院院長劉守英說，第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土—出村—回村,，第二代農(nóng)民工基本上是離土—出村—不回村,，他們與土地的關系,、對農(nóng)業(yè)的觀念已經(jīng)發(fā)生根本改變，越來越多的農(nóng)民不再熱衷于保養(yǎng)地力,。

　　耕地問題也有法律制度的原因,。我國目前還沒有專門的耕地保護法。2021年,，新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條有關于“嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地,、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定,。在此之前,，對占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等行為，有“禁止”條款,，但沒有罰則,，地方處置中仍無法可依。這導致土地執(zhí)法不嚴,、違法違規(guī)占用現(xiàn)象仍然存在,。

　　18億畝紅線是怎么來的

　　無論是分析耕地問題的具體表現(xiàn)還是深層成因，一個繞不開的話題就是“耕地紅線”,。18億畝耕地紅線是怎么來的呢,？

　　全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文說，18億畝是綜合經(jīng)濟發(fā)展,、人口狀況,、糧食單產(chǎn)等因素測算劃定的�,？紤]到復種指數(shù),，18億畝耕地對應每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中,，糧食播種面積約17億畝,，其余用于棉、油,、糖,、菜等種植。

　　從另一個角度看,，我國糧食畝均單產(chǎn)不到800斤,，以17億畝的播種面積計算，對應的產(chǎn)量是1.3萬億斤以上,，這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺階,。近年來，我國進口大量農(nóng)產(chǎn)品,，等于變相利用國外耕地,。以進口量最大的大豆為例,，2021年進口9652萬噸，如國內(nèi)生產(chǎn),，以畝產(chǎn)130公斤計算,，需要7億多畝播種面積�,？紤]到糧食需求還在增長,，紅線已退無可退。

　　18億畝只是個概數(shù),，其實際指向也是與時俱進,。國家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝,，“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝,。耕地紅線數(shù)據(jù)的變化，反映出國家對耕地保護的目標在持續(xù)加壓,。

　　新中國成立后,，耕地保護幾經(jīng)波折，在不同時期應對不同矛盾,，為實施耕地保護作出大量努力,。

　　當年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護受到重視,。朱道林回憶,，上世紀50年代至70年代，農(nóng)墾制度得到充分發(fā)展,，各地還大規(guī)模開墾了陡坡地做梯田,，耕地規(guī)模有所發(fā)展。

　　1978年,，安徽鳳陽縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶”,，農(nóng)村改革拉開大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊糧食產(chǎn)量相當于1955年到1970年產(chǎn)量總和,。這個時期，農(nóng)民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗,、保收入,。然而，也是從此開始,，農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展,，農(nóng)民的住宅需求日益旺盛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村紛紛開辦,，亂占耕地問題開始出現(xiàn),。1981年,，國務院下發(fā)《關于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》對此作出規(guī)范。

　　1985年財稅體制改革,，地方財政大包干大大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟積極性,，由此也帶來大量的土地占用，耕地嚴重流失,。1986年,，我國頒布土地管理法，以法律形式對耕地使用進行規(guī)范,。就在這一年,，誕生了專門管理國家土地資源的機構——國家土地管理局，一改城市土地和農(nóng)村土地分而治之的局面,。

　　上世紀90年代開始,，各地“開發(fā)區(qū)熱”造成了大量的耕地占用，由此也導致工業(yè)用地價格扭曲,，企業(yè)因土地成本低,，占地過多，而且出現(xiàn)了園區(qū)土地投機等弊端,，這在中西部地區(qū)尤其普遍,。有鑒于此，1992年,，中共中央出臺了《關于嚴禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設占用耕地撂荒的通知》,，嚴格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。

　　1997年,，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發(fā)布,，提出實施基本農(nóng)田保護和耕地總量動態(tài)平衡制度。1998年,，土地管理法修訂,。2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標,。這一時期,，我國還實行了省級政府耕地保護責任目標考核制度，并建立了國家土地督察制度,。

　　黨的十八大以來,，中央對耕地保護空前重視，農(nóng)村土地制度改革,、國家糧食安全戰(zhàn)略加快協(xié)同,。2013年的中央農(nóng)村工作會議提出，堅持以我為主、立足國內(nèi),、確保產(chǎn)能,、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略,。同時,，提出不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權,、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權,、放活土地經(jīng)營權，創(chuàng)新回答了“誰來種地,，如何種地”的問題,。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年,。

　　耕地保護政策的四梁八柱開始構建,。2017年，中共中央,、國務院發(fā)布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,，提出堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣,、占水田補旱地的現(xiàn)象,，規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理，并探索補充耕地國家統(tǒng)籌,。2019年,，我國再次修訂土地管理法。2020年,，中央提出糧食安全黨政同責,。2021年，修訂土地管理法實施條例,。

　　管控型政策工具不斷完善,。2020年，國務院辦公廳先后下發(fā)《關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》,，嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設,，嚴禁違法違規(guī)批地用地，明確了耕地利用優(yōu)先序,，推出了防止“非糧化”的系列舉措,。2021年，自然資源部等三部門發(fā)布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》,，要求永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地,、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地,。同時,，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”。

　　近年來,，國家大力推進高標準農(nóng)田建設,，目前已累計建成9億畝。多部門實施國家黑土地保護工程,，推動酸化和鹽堿化耕地治理,。郭永田告訴記者，通過田塊整治,、土壤改良,、完善灌排等措施，高標準農(nóng)田抗災減災能力明顯提升,。2021年,，甘肅670萬畝農(nóng)田持續(xù)遭受大旱，高標準農(nóng)田的成災率比一般農(nóng)田低20個百分點,；臺風“煙花”過境浙江余姚,，當?shù)馗邩藴兽r(nóng)田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。

　　記者梳理發(fā)現(xiàn),，圍繞耕地保護,，我國已形成管控型、激勵型及建設型三類政策工具箱,。管控型政策是通過規(guī)劃管控,、用途管制、利用計劃,、占補平衡等手段嚴格約束占用耕地的行為,。建設型政策是通過加大投入提高地力，包括高標準農(nóng)田建設,、耕地質(zhì)量提升,。激勵型政策是通過經(jīng)濟手段對種糧農(nóng)民給予補貼，對保護耕地的地方給予獎勵,，包括耕地地力補貼,、耕地保護補償機制等。

　　趨于完善的政策措施表明,，守住18億畝耕地紅線,，是我們堅定的決心，沒有一點點討價還價的余地,！

　　保護耕地不能只算經(jīng)濟賬

　　先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦,、超多人口的糧食供給壓力，使得我國耕地被迫長期超強度利用。

　　事實上,，耕地質(zhì)量保護和數(shù)量保護同樣也是世界級難題,。上世紀70年代的歐洲，荷蘭是世界人均耕地面積最小的國家之一,，在工業(yè)化,、城市化壓力下，平均每年損失耕地1萬公頃,。為此,，荷蘭更新耕地保護的相關法律制度，從城市和農(nóng)村兩方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃,，防止城市化侵蝕農(nóng)業(yè)用地,。得益于嚴格的耕地保護，荷蘭已是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國,。

　　雖國情農(nóng)情不同,，但他山之石可以攻玉。對我國而言,，耕地安全愈重要,，耕地保護卻也愈艱難。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的視角下,，千方百計確保耕地安全,，要處理好地方與全局、經(jīng)濟利益與國家安全,、當下與長遠三對主要矛盾,。當務之急是堅持耕地管控、建設,、激勵多措并舉,，構建統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量,、利用于一體的耕地安全制度體系,，梯次解決“有沒有地”“好不好用”“種不種糧”的問題。

　　首先,，針對用地利益沖突,，要嚴格耕地數(shù)量管控，解決“有沒有地”的問題,。辦法是,，強化耕地用途管制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,，優(yōu)先保護優(yōu)質(zhì)耕地,。

　　在衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術成熟的今天,，違法占地難逃“法眼”。在衛(wèi)星影像上,，田塊清晰可見,，灣塘一覽無余。只要占地動工,，必被“天眼”監(jiān)控。這使得通過定期遙感監(jiān)測能及時發(fā)現(xiàn)問題線索,。要嚴控建設用地占用耕地,，強化地方責任，實行黨政同責,、終身追責,。下達帶位置帶責任的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務，并簽訂耕地保護目標責任書,。針對“天眼”發(fā)現(xiàn)的非法實質(zhì)性占用耕地,，建立完善“增違掛鉤”機制，將違法用地數(shù)量與土地計劃指標掛鉤,。

　　據(jù)統(tǒng)計,，我國土地流轉(zhuǎn)比例已超三分之一，工商資本占流轉(zhuǎn)土地的比例約10%,。2021年的《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》提出,，“對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，依法建立分級資格審查和項目審核制度”,。各地應加快完善企業(yè)經(jīng)營信譽檔案,、信用擔保等操作性細則，加強流轉(zhuǎn)土地監(jiān)管,，對非法占用土地或破壞耕地層的,，及時追究法律責任。

　　記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),，優(yōu)質(zhì)耕地減少的速度快于一般耕地,，發(fā)達地區(qū)耕地減少的速度快于欠發(fā)達地區(qū)。有必要優(yōu)先把光熱水土匹配較好,、復種指數(shù)較高的耕地劃為永久基本農(nóng)田,，實行特殊保護，特別是要把水熱充足,、一年多熟的耕地保住,。同時，對比較優(yōu)勢突出區(qū)域的耕地,，劃定不同作物的優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶,，實行區(qū)位鎖定,，防止優(yōu)質(zhì)耕地流失。

　　其次,，針對土壤地力透支,，要強化耕地質(zhì)量建設，解決耕地“好不好用”的問題,。手段是,，加大耕地建設投入，加快耕地科技創(chuàng)新,，優(yōu)化灌區(qū)續(xù)建配套,。

　　采訪中，各地普遍反映,，高標準農(nóng)田建設投入與實際建設成本相比差距較大,，多數(shù)地方財政資金配套困難，管護經(jīng)費也普遍不足,。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設管理司副司長吳洪偉建議,，各地要提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，優(yōu)先用于高標準農(nóng)田建設,。加強耕地保護與財政獎補,、信貸擔保等方面的政策銜接，吸引社會資本和新型主體投入高標準農(nóng)田建設和運行管護,。

　　耕地質(zhì)量提升是個系統(tǒng)工程,，涉及農(nóng)機、農(nóng)藝,、種子,、水肥等多學科。長期以來,，我國耕地科技力量布局分散,，突破難點的思路不清晰。不久前,，中國農(nóng)科院啟動實施“沃田科技行動”,，集聚院內(nèi)農(nóng)業(yè)資源、作物科學,、農(nóng)業(yè)機械等學科協(xié)同攻關,。下一步，應在更大范圍內(nèi)強化科技資源整合,，推進“基礎研究,、技術研發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)制,、模式構建”全鏈條科技創(chuàng)新,，打造耕地國家戰(zhàn)略科技力量,。

　　水利是改善耕地質(zhì)量的關鍵要素。水利部農(nóng)村水利水電司副司長,、一級巡視員倪文進說,，我國自然地理條件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴灌溉。要加快推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造,，以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點,，開展骨干灌排工程設施除險加固、配套達標,，注意與高標準農(nóng)田建設銜接,。中國水利水電科學研究院水利研究所副所長張寶忠認為，要因地制宜建設水系連通與引,、蓄、灌,、排等供用水工程體系,，以數(shù)字灌區(qū)為抓手建設水調(diào)控系統(tǒng)，將有助于耕地質(zhì)量長久提升,。

　　再次,，針對耕地“非糧化”，要創(chuàng)新激勵措施,，解決“種不種糧”的問題,。方式是，明確耕地利用優(yōu)先序,，保障種糧農(nóng)民合理收益,，擴大金融保險手段運用。

　　耕地又有一般耕地,、永久基本農(nóng)田,、高標準農(nóng)田之別。耕地利用不能完全按照效益優(yōu)先的原則來考量,。應當明確,，一般耕地應主要用于糧食和棉、油,、糖,、菜及飼草飼料生產(chǎn)。永久基本農(nóng)田是優(yōu)質(zhì)耕地,，已依法劃定約15.46億畝,，要重點用于糧食生產(chǎn)。高標準農(nóng)田已建成9億畝,，原則上全部用于生產(chǎn)糧食,。要引導新發(fā)展林果業(yè)上山上坡,，不與糧爭地。不過,，也不能把“非糧化”與農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整對立,。各地在防止“非糧化”增量同時，要穩(wěn)妥處置存量問題,。

　　在地方調(diào)研時,，農(nóng)民們告訴記者，“只要種糧能賺錢,，國家糧食就安全”,。耕地問題不能只算經(jīng)濟賬，但也要用好經(jīng)濟手段,。區(qū)別于“非農(nóng)化”,，防止耕地“非糧化”要有不同的應對策略。要綜合運用政策,、市場等手段來糾正“非糧化”,，讓經(jīng)營主體愿意種糧。既要“曉之以義”,，壓實地方黨委政府糧食安全責任,，確保各省份糧食播種面積穩(wěn)定；又要“輔之以利”,，完善農(nóng)業(yè)價格和補貼政策,，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，讓農(nóng)民種糧多得利,。

　　2022年1月,，四川省首單耕地地力指數(shù)保險在宜賓市落地。承保的錦泰保險公司介紹,，該保險通過監(jiān)測土壤有機質(zhì)含量變化來判斷是否觸發(fā)保險補償,。保險周期為3年，參保后,，農(nóng)戶每年每畝地僅需繳納24元保費,，如果監(jiān)測顯示有機質(zhì)含量增長，農(nóng)戶就可獲得每畝3年最高1500元的補償,。作為金融支農(nóng)創(chuàng)新試點支持項目,，耕地地力指數(shù)保險將一般政策性農(nóng)業(yè)保險的受災賠付變?yōu)檎�向激勵，有利于激勵種糧農(nóng)戶,，可逐步擴大試點,。

　　寸土寸金關乎國計，一壟一畝承載民生,。保護耕地就是保護我們自己和子孫后代,。在耕地問題上決不能犯歷史性錯誤,。唯如此，才能實現(xiàn)“但存方寸地,，留與子孫耕”,。

　　（調(diào)研組成員：徐 涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾）