GDP增速目標(biāo)設(shè)定在“6.5%左右”,，符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際情況,。一方面,，“6.5%左右”的增速有助于實(shí)現(xiàn)“到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的目標(biāo),，并完成新增1100萬人以上的城鎮(zhèn)就業(yè)目標(biāo),。另一方面,，不再強(qiáng)調(diào)“在實(shí)際工作中爭取更好結(jié)果”，使得各級政府能夠騰出更多精力推動高質(zhì)量發(fā)展,。

　　首次增設(shè)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標(biāo),，值得肯定。以往政府工作報(bào)告只公布城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的目標(biāo)值,，該指標(biāo)通常會低估實(shí)際失業(yè)狀況,。相比之下，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的涵蓋范圍更廣,、統(tǒng)計(jì)方式更主動,、對失業(yè)人口的定義更準(zhǔn)確。

　　CPI目標(biāo)漲幅連續(xù)四年設(shè)定在“3%左右”,，有助于增強(qiáng)宏觀政策的一致性與連續(xù)性,。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，將通脹目標(biāo)值長期固定在某一特定值或特定區(qū)間是全世界主要經(jīng)濟(jì)體的普遍做法,，有助于公眾對未來通脹走勢形成較為一致且穩(wěn)定的預(yù)期,。

　　在中國，宏觀經(jīng)濟(jì)政策（簡稱為宏觀政策）的內(nèi)涵比較寬泛,，除了貨幣政策,、財(cái)政政策和宏觀審慎政策之外，還包括產(chǎn)業(yè)政策,、區(qū)域政策,、投資政策和土地政策等。不過，符合宏觀政策所追求的經(jīng)濟(jì)與金融“雙穩(wěn)定”核心目標(biāo)的主要是貨幣政策,、財(cái)政政策和宏觀審慎政策,，即狹義宏觀政策。鑒于宏觀審慎政策在理論和實(shí)踐層面均不成熟,，宏觀政策評價報(bào)告2019重點(diǎn)從“指標(biāo)設(shè)定的合理性”,、“政策整體效果”、“政策力度與傳導(dǎo)效率”,、“政策空間”,、“預(yù)期管理”、“政策協(xié)調(diào)性”六大維度對2018年的宏觀政策進(jìn)行系統(tǒng)評價,。報(bào)告同時對美國的宏觀政策進(jìn)行了評價,，以探尋其對包括中國在內(nèi)的全球經(jīng)濟(jì)的影響，有助于完善宏觀調(diào)控,，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行,。

　　宏觀政策指標(biāo)設(shè)定的合理性評價

　　政策指標(biāo)的前瞻性設(shè)定對于宏觀政策操作具有重要的指導(dǎo)意義。合理的指標(biāo)設(shè)定有助于宏觀政策更好地平抑經(jīng)濟(jì)波動,，不合理的指標(biāo)設(shè)定則會導(dǎo)致宏觀政策操作不當(dāng),，加劇經(jīng)濟(jì)波動。有鑒于此,，本報(bào)告首先對關(guān)鍵性指標(biāo)設(shè)定的合理性進(jìn)行系統(tǒng)評價,。

　　第一，GDP增速目標(biāo)設(shè)定在“6.5%左右”,，符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際情況,。與2017年相比，繼續(xù)保留了“6.5%左右”的預(yù)期目標(biāo),，但刪去了“在實(shí)際工作中爭取更好結(jié)果”的表述,。一方面，“6.5%左右”的增速有助于實(shí)現(xiàn)“到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的目標(biāo),，并完成新增1100萬人以上的城鎮(zhèn)就業(yè)目標(biāo),。另一方面，不再強(qiáng)調(diào)“在實(shí)際工作中爭取更好結(jié)果”,，使得各級政府能夠騰出更多精力推動高質(zhì)量發(fā)展,。可見,，“6.5%左右”的目標(biāo)值較為合理,。

　　第二，首次增設(shè)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標(biāo),，值得肯定,。以往政府工作報(bào)告只公布城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的目標(biāo)值,，該指標(biāo)通常會低估實(shí)際失業(yè)狀況。相比之下,，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的涵蓋范圍更廣,、統(tǒng)計(jì)方式更主動、對失業(yè)人口的定義更準(zhǔn)確,。

　　第三,，CPI目標(biāo)漲幅連續(xù)四年設(shè)定在“3%左右”，有助于增強(qiáng)宏觀政策的一致性與連續(xù)性,。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,，將通脹目標(biāo)值長期固定在某一特定值或特定區(qū)間是全世界主要經(jīng)濟(jì)體的普遍做法，有助于公眾對未來通脹走勢形成較為一致且穩(wěn)定的預(yù)期,。在2017年CPI漲幅為1.6%的情況下,，2018年將CPI目標(biāo)漲幅設(shè)定在3%，也是充分預(yù)估了翹尾因素,、勞動力成本上漲和房租上漲帶來的物價上漲壓力,。

　　第四，預(yù)算財(cái)政赤字率由3.0%下調(diào)至2.6%,，具有一定的合理性,。下調(diào)赤字率主要出于三點(diǎn)考慮。一是,，2017年GDP增速有所回升,，因此作為逆周期調(diào)節(jié)工具的財(cái)政政策可以適當(dāng)減弱力度。二是,，2017年P(guān)PI快速上漲，會帶動增值稅與企業(yè)所得稅等稅收較快增長,，即便不減少財(cái)政支出,，赤字率也會隨之降低。三是,，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)高企,，下調(diào)預(yù)算赤字率可以為財(cái)政政策預(yù)留空間。需要強(qiáng)調(diào)的是,，財(cái)政政策作為逆周期調(diào)節(jié)工具,，應(yīng)該進(jìn)行相機(jī)抉擇，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力超出預(yù)期時,，應(yīng)及時加大政策力度,，而不應(yīng)過于受到預(yù)算赤字率的約束。

　　第五,，在數(shù)量型貨幣政策有效性下降的背景下,，不再設(shè)定M2等數(shù)量型指標(biāo)的目標(biāo)值具有一定合理性,，但需加快向價格型指標(biāo)轉(zhuǎn)變的步伐。與以往不同,，2018年政府工作報(bào)告不再公布M2和社會融資規(guī)模增速的目標(biāo)值,。然而，政府工作報(bào)告在淡化數(shù)量型指標(biāo)的同時,，并沒有增強(qiáng)對價格型指標(biāo)的表述,。這會導(dǎo)致數(shù)量型目標(biāo)與價格型貨幣政策目標(biāo)值缺失，從而降低貨幣政策的調(diào)控效率,。

　　宏觀政策整體效果評價

　　現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)理論表明,，宏觀政策的核心目標(biāo)是同時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定，兩者缺一不可,。中國宏觀政策的目標(biāo)亦是如此,，“穩(wěn)增長”被列為2018年宏觀政策的首要目標(biāo)，而“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”則被列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首,。本報(bào)告從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定兩大方面對2018年宏觀政策的整體效果進(jìn)行評價,。

　　經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示,，2018年中國GDP增速為6.6%,，完成了年初確定的“6.5%左右”的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，同時也要看到,，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大,，消費(fèi)、投資,、出口三大需求增速放緩,。

　　金融穩(wěn)定方面，2018年以來流動性風(fēng)險(xiǎn)與不當(dāng)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)有所減輕,，但金融體系的風(fēng)險(xiǎn)隱患并未完全消失,。一是，人民幣貶值壓力有所增加,。二是,，部分三四線城市房價繼續(xù)上漲。三是,，家庭,、企業(yè)與地方政府面臨的債務(wù)壓力不容忽視。四是,，商業(yè)銀行不良貸款率攀升,，債券市場違約風(fēng)險(xiǎn)有所加大。

　　政策力度與傳導(dǎo)效率評價

　　政策力度的大小是決定其“穩(wěn)增長”效果的重要因素,，如果政策力度不足,，自然難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo),。同時，政策傳導(dǎo)效率也至關(guān)重要,，如果傳導(dǎo)效率不高,，即使加大政策力度可能也難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。因此,，要想探尋2018年宏觀政策效果,，需要對政策力度和傳導(dǎo)效率進(jìn)行綜合評價。

　　第一,，貨幣政策力度有所不足,，傳導(dǎo)效率有待提高。2018年數(shù)量型和價格型貨幣政策的力度都有所不足,。就數(shù)量型貨幣政策而言,，2018年以來M2增速延續(xù)了2017年的態(tài)勢，2018年社會融資規(guī)模余額增速比2017年下降了近4個百分點(diǎn),。就價格型貨幣政策而言,，雖然各類貨幣市場利率中樞普遍下行，但是與實(shí)體經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加密切的信貸利率不降反升,。

　　貨幣政策不僅力度不足,，而且傳導(dǎo)效率偏低。一方面,，大量資金流向房地產(chǎn)部門,，削弱了貨幣政策對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度。另一方面,，貨幣政策過多地關(guān)注“調(diào)結(jié)構(gòu)”,，偏離了其總量政策的本質(zhì)特征，進(jìn)一步削弱了政策傳導(dǎo)效率,。

　　第二,，財(cái)政政策力度也有所不足，傳導(dǎo)效率也有所降低,。2018年財(cái)政政策在支出端和收入端的力度均有所不足。一是,，2018年1—11月份一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出（扣除成本性支出）之和的累計(jì)同比增速為8.5%,，比2017年同期低了0.7個百分點(diǎn)。雖然12月份一般公共預(yù)算支出增速明顯升高,，使得2018年全年一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出（扣除成本性支出）之和的增速高于2017年1.1個百分點(diǎn),，但是政策時滯的存在使得2018年財(cái)政支出的實(shí)際力度仍小于2017年。二是,，城投債,、政策性銀行金融債以及PPP等各類準(zhǔn)財(cái)政政策的力度減弱,。三是，宏觀稅負(fù)不降反升,，2018年宏觀稅負(fù)達(dá)到了34.7%,，比2017年提高0.6個百分點(diǎn)。近年來,，積極財(cái)政政策的傳導(dǎo)效率降低削弱了財(cái)政政策的調(diào)控效果,。

　　政策空間評價

　　宏觀政策空間的大小決定了未來政策的可持續(xù)性。尤其是在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的時候,，如果宏觀政策不可持續(xù),，很容易打擊市場信心。通過分析政策空間的大小,，可以前瞻性地判斷宏觀政策的調(diào)整方向和政策力度,。有鑒于此，本報(bào)告專門對貨幣政策和財(cái)政政策的空間予以評價,。

　　第一,，貨幣政策空間雖然有所收窄，但是與其他國家相比仍有空間,。就數(shù)量型貨幣政策而言,，2018年中國央行進(jìn)行了四次定向降準(zhǔn)，大型和中小型金融機(jī)構(gòu)適用的存款準(zhǔn)備金率分別降至14.5%和11%,。盡管如此,，與其他國家相比，中國的存款準(zhǔn)備金率仍處于相對高位,。而且,，中國央行不再需要通過較高的存款準(zhǔn)備金率對沖外匯占款對基礎(chǔ)貨幣的影響或充當(dāng)“隱性存款保險(xiǎn)”的角色，因此降準(zhǔn)空間依舊較為充裕,。就價格型貨幣政策而言,，截至2018年底一年期存貸款基準(zhǔn)利率分別為1.5%和4.35%，距離零下限尚有較大空間,。不僅如此,，相對充裕的外匯儲備和偏緊的資本管制政策使得中國的貨幣政策可以保持較高的獨(dú)立性，因此降息空間不會因?yàn)槊缆?lián)儲加息而受到明顯擠壓,。

　　第二,，財(cái)政政策空間正在不斷縮小。財(cái)政政策空間的大小取決于政府債務(wù)的可持續(xù)性,。中國的政府債務(wù)主要由中央政府債務(wù),、地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)三部分組成。其中,，中央政府債務(wù)和地方政府顯性債務(wù)負(fù)擔(dān)并不重,，但是地方政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)攀升,，使得財(cái)政政策空間不斷收窄。不僅如此,，未來教育,、醫(yī)療等領(lǐng)域的財(cái)政支出將進(jìn)一步增加，人口老齡化也會給政府債務(wù)帶來額外的負(fù)擔(dān),，因此未來的財(cái)政政策空間還將進(jìn)一步收窄,。

　　預(yù)期管理評價

　　預(yù)期管理的核心在于通過信息溝通對公眾預(yù)期予以引導(dǎo)，從而提高宏觀政策的效率,。目前,，理論相對成熟且應(yīng)用較為廣泛的主要是貨幣政策預(yù)期管理。而在中國的具體實(shí)踐中,，財(cái)政政策預(yù)期管理同樣非常重要,。本報(bào)告將從政策透明度和前瞻性指引兩大方面對貨幣政策和財(cái)政政策預(yù)期管理的情況進(jìn)行評價。

　　第一,，貨幣政策透明度仍有較大提升空間,，對前瞻性指引的使用有所減少。2018年中國貨幣政策在操作信息披露方面做得較好,，不過在目標(biāo)信息,、經(jīng)濟(jì)信息和決策信息披露方面仍然存在一些問題：貨幣政策目標(biāo)過多并且沒有明確設(shè)定優(yōu)先目標(biāo)，導(dǎo)致目標(biāo)透明度較低,；央行仍然沒有公布與貨幣政策有關(guān)的經(jīng)濟(jì)模型和預(yù)測數(shù)據(jù),；貨幣政策決策過程仍然不透明。前瞻性指引方面,，2018年政府工作報(bào)告取消了對M2和社會融資規(guī)模余額等數(shù)量型指標(biāo)的年度增速指引,，與此同時，央行不僅沒有強(qiáng)化,，反而弱化了對價格型指標(biāo)的前瞻性指引,。可見,，貨幣政策的透明度有待提高,，前瞻性指引亟待完善。

　　第二,，財(cái)政政策透明度相對偏低,，前瞻性指引的效率也相對較低。本報(bào)告從預(yù)算透明度和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)透明度兩個方面評價財(cái)政政策透明度,。國際預(yù)算合作組織（IBP）數(shù)據(jù)顯示，中國的預(yù)算透明度指數(shù)在被調(diào)查的115個國家中排在第91位,。雖然財(cái)政部每年公布中國政府債務(wù)規(guī)模,，但其中并不包括地方政府隱性債務(wù),，因此難以全面考量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。前瞻性指引方面,，由于部分指標(biāo)設(shè)定不夠合理,，并且部分政策效果低于預(yù)期，導(dǎo)致財(cái)政政策前瞻性指引難以有效發(fā)揮作用,。比如,，目前政府公布的預(yù)算赤字率包含了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等項(xiàng)目，導(dǎo)致赤字率難以準(zhǔn)確反映財(cái)政政策的實(shí)際力度,。

　　政策協(xié)調(diào)性評價

　　單一宏觀政策無法同時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的“雙穩(wěn)定”目標(biāo),。此外，各類宏觀政策并不是相互獨(dú)立的,，協(xié)調(diào)不當(dāng)會影響彼此的調(diào)控效率和未來的政策空間,。本報(bào)告將從三方面對政策協(xié)調(diào)性進(jìn)行評價，一是央行內(nèi)部的貨幣政策與宏觀審慎政策之間的協(xié)調(diào),，二是央行與財(cái)政部之間的政策協(xié)調(diào),，三是貨幣政策財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)。

　　第一,，貨幣政策力度有所不足,，導(dǎo)致貨幣政策與宏觀審慎政策協(xié)調(diào)欠佳。2018年,，中國在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定方面均存在一定壓力,，應(yīng)當(dāng)實(shí)施“穩(wěn)健略偏寬松的貨幣政策+偏緊的宏觀審慎政策”的政策組合。從政策實(shí)踐來看,，宏觀審慎政策較為合理,，資管新規(guī)的出臺較好地控制了影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，重啟跨境資本流動管理政策則有效防范了大規(guī)�,？缇迟Y本流動風(fēng)險(xiǎn),。然而，貨幣政策的力度有所不足,，導(dǎo)致貨幣政策與宏觀審慎政策的實(shí)際組合偏離了最優(yōu)組合,。

　　第二，貨幣政策和財(cái)政政策力度均有所不足,，導(dǎo)致二者偏離了最優(yōu)政策組合,。由于2018年中國經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大，最優(yōu)的政策組合應(yīng)當(dāng)是“穩(wěn)健略偏寬松的貨幣政策+積極的財(cái)政政策”,。一方面,，積極財(cái)政政策會導(dǎo)致利率上升，進(jìn)而擠出企業(yè)投資，而穩(wěn)健略偏寬松的貨幣政策能夠抑制利率上升,，使得財(cái)政政策更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo),。另一方面，該政策組合有利于為財(cái)政政策和貨幣政策創(chuàng)造更寬裕的空間,，保證政策的可持續(xù)性,。但是，從政策實(shí)踐來看,，二者均有所不足,，導(dǎo)致二者偏離了最優(yōu)組合。

　　第三,，產(chǎn)業(yè)政策沒有明顯調(diào)整,，導(dǎo)致其未能與貨幣政策和財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力,，除了應(yīng)適度加大貨幣政策與財(cái)政政策的力度,，還需要以放松管制為核心的產(chǎn)業(yè)政策積極配合，才能夠使得貨幣政策與財(cái)政政策的調(diào)控效果更好地發(fā)揮出來,。

　　美國宏觀政策評價

　　2018年美國實(shí)施了“緊縮性的貨幣政策+擴(kuò)張性的財(cái)政政策+保護(hù)主義的貿(mào)易政策”的宏觀政策組合,，但是調(diào)控效果不佳。具體而言,，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了過熱跡象,，通脹率高于2%的目標(biāo)值，失業(yè)率明顯低于自然失業(yè)率,，產(chǎn)出缺口顯著為正,，可見宏觀政策沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)。不僅如此,，美國的股市回調(diào)風(fēng)險(xiǎn)加大,，企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)攀升，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上揚(yáng),，可見宏觀政策也沒有實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標(biāo),。

　　與此同時，美國的宏觀政策對新興經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生了較大影響,，引發(fā)了部分新興經(jīng)濟(jì)體金融市場的動蕩,。以阿根廷和土耳其為例，與2018年初相比,，這兩個國家的匯率在2018年年內(nèi)最大貶值幅度分別達(dá)到了37.0%和40.5%,，股市年內(nèi)最大跌幅均超過25%。美國的宏觀政策也對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定沖擊,，尤其體現(xiàn)在對投資和出口的影響上,。

　　2019年宏觀政策的總體思路

　　通過對宏觀政策進(jìn)行系統(tǒng)全面的評價,，報(bào)告發(fā)現(xiàn)當(dāng)前宏觀調(diào)控仍然存在一些有待完善的地方：一是，部分政策指標(biāo)的設(shè)定須更加合理,。二是,，貨幣政策與財(cái)政政策的力度均有所不足，而且政策傳導(dǎo)效率均相對偏低,。三是，貨幣政策與財(cái)政政策預(yù)期管理有待完善,。四是,，各類宏觀政策之間的協(xié)調(diào)性須進(jìn)一步增強(qiáng)。

　　有鑒于此,，報(bào)告建議從如下幾個方面創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控,。第一，構(gòu)建更加完善的宏觀政策指標(biāo)體系,，尤其要完善赤字率,、利率等政策指標(biāo)及其目標(biāo)值的設(shè)定，從而更加清晰地反映政策力度,，引導(dǎo)政策走向,。第二，適度加大貨幣政策與財(cái)政政策的力度,，并著力提高政策傳導(dǎo)效率,。就貨幣政策而言，在完善宏觀審慎體系并加快構(gòu)建房價調(diào)控長效機(jī)制的前提下,，央行可根據(jù)需要繼續(xù)降準(zhǔn),，必要時還可以降息，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力,。就財(cái)政政策而言,，應(yīng)著力降低宏觀稅負(fù)，從而有效拉動投資和消費(fèi)需求,。此外,，還要深化體制機(jī)制改革，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。第三,，加強(qiáng)預(yù)期管理，尤其要提高政策透明度,、強(qiáng)化前瞻性指引,，從而更好地引導(dǎo)公眾預(yù)期。第四,，健全各類宏觀政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,，從而兼顧“雙穩(wěn)定”目標(biāo),。第五，密切關(guān)注美國宏觀政策的溢出效應(yīng)并加強(qiáng)國際合作,，從而更好地防范和應(yīng)對外部宏觀政策的沖擊,。

　　（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,、副院長  陳彥斌）