“十年內(nèi)無(wú)需變現(xiàn)填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口”

　　——專訪中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院社會(huì)發(fā)展研究中心主任楊良初

　　“要實(shí)現(xiàn)社�,；�金的可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn),，國(guó)有資本用于補(bǔ)充社�,；�金的順序��(yīng)該是首先國(guó)資收益,，其次是股權(quán)分紅,，最后才是減持變現(xiàn),。”

　　中國(guó)新聞周刊記者/賀斌

　　“養(yǎng)老保險(xiǎn)是人民美好生活的一個(gè)向往,，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)收支運(yùn)行不下去,，美好生活肯定成為了泡影�,！敝袊�(guó)財(cái)政科學(xué)研究院社會(huì)發(fā)展研究中心主任楊良初在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)表示,，“按照十九大報(bào)告提出的目標(biāo)，我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)點(diǎn)和人口老齡化高峰幾乎同步,，因此,，剛出臺(tái)的《方案》是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施�,！�

　　近年來(lái),，楊良初多次參加國(guó)家部委的有關(guān)社會(huì)保障基金的財(cái)政監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù),、可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政條件等課題研究,。楊良初認(rèn)為，下一步,，應(yīng)改革養(yǎng)老保障體系,，建立養(yǎng)老保障“三支柱”體制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的持續(xù)性發(fā)展,。

　　股權(quán)變現(xiàn)是國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)的難點(diǎn)

　　中國(guó)新聞周刊：實(shí)際上,，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的設(shè)想由來(lái)已久,，早在2001年,，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)過(guò)相關(guān)方案，為什么直到現(xiàn)在才開始實(shí)行,？

　　楊良初：2000年,，我曾參與過(guò)國(guó)務(wù)院體改辦的一個(gè)課題，《調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)》,，請(qǐng)當(dāng)時(shí)中國(guó)人保精算部的主任測(cè)算了全國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)的養(yǎng)老債務(wù)，共有5個(gè)口徑,，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)大約是5萬(wàn)億~11萬(wàn)億元的規(guī)模,，當(dāng)時(shí)課題組就提出了用國(guó)有資本彌補(bǔ)隱性債務(wù)的設(shè)想。

　　2001年6月,，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》,，就是要用國(guó)有資本來(lái)籌集社保資金。方案出臺(tái)后,，對(duì)資本市場(chǎng)造成很大沖擊,，因此，這一政策不得不中斷,。

　　實(shí)際上,，我們講用國(guó)有股權(quán)彌補(bǔ)社保基金,，主要是彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn),。因?yàn)槠渌�保險(xiǎn)都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，假如說(shuō)當(dāng)年出現(xiàn)了赤字,，當(dāng)年就要想辦法彌補(bǔ),，只有養(yǎng)老保險(xiǎn)需要有一定的儲(chǔ)備積累,，否則當(dāng)人口老齡化到來(lái)，政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)會(huì)加重,。

　　這些年,，理論界一直在提“國(guó)有資本補(bǔ)充社保基金”,。2009年財(cái)政部,、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)和社�,；�金理事��(huì)四部門又出臺(tái)了關(guān)于印發(fā)《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》的通知,，要求在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開發(fā)行股票并上市的含國(guó)有股的股份有限公司，劃轉(zhuǎn)10%的國(guó)有股由社�,；�金理事��(huì)持有,。

　　真正的契機(jī)就是兩年前的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，我們算了一筆賬,，當(dāng)年大概就要?jiǎng)佑?千億元財(cái)政資金,，相當(dāng)我們當(dāng)年財(cái)政支出的5%，而每年的財(cái)政支出都已經(jīng)分配好,，如果讓財(cái)政一家拿,，肯定會(huì)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊，勢(shì)必影響其他基本支出,。所以當(dāng)時(shí)就提出財(cái)政和國(guó)資委各拿2500億元的思路,。在這個(gè)背景下，國(guó)有資本補(bǔ)充社�,；�金的想法再次被提上議程,。

　　中國(guó)新聞周刊：在這一過(guò)程中，最大的難點(diǎn)是什么,？

　　楊良初：最大的難點(diǎn)就是變現(xiàn)的問題,。因?yàn)?001年出臺(tái)的政策就因?yàn)橹苯右�求�?guó)有股減持，影響了股市的平穩(wěn)和股民的收益,。因此,，這一次方案提出了3年禁售期的要求，未來(lái)一旦真正需要?jiǎng)拥焦蓹?quán),，必須要謹(jǐn)慎,，制定切實(shí)可行的方案,，盡量減少對(duì)股市流通的影響,。

　　但目前中國(guó)的社保基金賬戶總體有結(jié)余,，主要還是通過(guò)股權(quán)分紅的形式來(lái)補(bǔ)充社�,；���,，還沒有到股權(quán)變現(xiàn)的地步，我認(rèn)為,，至少10年內(nèi)不需要變現(xiàn)來(lái)彌補(bǔ)社�,；�金��

　　還有一個(gè)阻力來(lái)自企業(yè),，經(jīng)營(yíng)了這么多年,，突然要?jiǎng)澴咭徊糠止蓹?quán)，積極性會(huì)受到一定影響,，這也是一個(gè)需要協(xié)調(diào)的過(guò)程,。

　　因此，這些年,，盡管政府部門和理論界都在呼吁,，但一直進(jìn)展緩慢。

　　中國(guó)新聞周刊：此前,，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中,，也有一部分國(guó)有資本收益用于社會(huì)保障，效果如何,？

　　楊良初：上繳國(guó)資收益是從2004年開始的,，國(guó)企分五檔上繳國(guó)有資本收益，用于解決民生和再投資的問題,，真正用于補(bǔ)充社�,；�金的微乎其微。而這次對(duì)國(guó)有股權(quán)的劃撥,，也就是把原來(lái)國(guó)資委掌握的股權(quán)劃給社�,；�金理事��(huì)和地方國(guó)有獨(dú)資公司，通過(guò)財(cái)務(wù)投資,，實(shí)現(xiàn)增值,，專項(xiàng)用于補(bǔ)充社保基金,。

　　以前動(dòng)用的是增量,，而現(xiàn)在動(dòng)用的是存量，規(guī)模更大,，力度更強(qiáng),。

　　我認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)社�,；�金的可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn),，國(guó)有資本用于補(bǔ)充社保基金的順序應(yīng)該是首先國(guó)資收益,，其次是股權(quán)分紅,，最后才是減持變現(xiàn),。

　　人口老齡化高峰或?qū)⒃?050年爆發(fā)

　　中國(guó)新聞周刊：按照這次方案，劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)比例是如何確定的,？

　　楊良初：實(shí)際上,，只有三類企業(yè)不用劃轉(zhuǎn)，包括公益類企業(yè),、文化企業(yè),、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的企業(yè),，這也是經(jīng)過(guò)慎重考慮的,。

　　公益類企業(yè)和文化企業(yè)本身收益就很低，而且主要依賴財(cái)政投資,，如果劃轉(zhuǎn),，還需要再增加財(cái)政投入，失去了劃轉(zhuǎn)的意義,。而且,，這些企業(yè)本身履行了一定的公共職能，如果劃走資產(chǎn),，就會(huì)影響公共職能的履行,。

　　政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，目前主要承接創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè),，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，拿走這類企業(yè)資產(chǎn)，肯定會(huì)影響國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),，以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施,，因此，沒將開發(fā)性,、政策性金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍,，正是和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。

　　所以只有那些真正屬于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè),，才具有足夠能力實(shí)現(xiàn)股權(quán)的劃撥,。

　　而10%的股權(quán)劃轉(zhuǎn)比例，早在2001年和2009年的兩個(gè)文件中就已經(jīng)確定,，這個(gè)比例,，既不會(huì)過(guò)多，對(duì)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)造成影響,，也不會(huì)過(guò)少,，無(wú)法彌補(bǔ)缺口。

　　按照目前的劃轉(zhuǎn)范圍和比例,，我們測(cè)算了一下,，大概在7萬(wàn)億~9萬(wàn)億的一個(gè)規(guī)模,，應(yīng)該足以填補(bǔ)社�,；�金的缺��,。

　　中國(guó)新聞周刊：目前社保基金的缺口多大,？

　　楊良初：現(xiàn)在整體不存在缺口,，全國(guó)大概還有4萬(wàn)億元的養(yǎng)老金結(jié)余，主要是因?yàn)橐恍〇|部發(fā)達(dá)省份的社�,；�金收取��(guī)模較大,，每年收支平衡后，還有一定結(jié)余,。赤字主要發(fā)生在西部地區(qū)和中部若干省份,。比較嚴(yán)重的是東北三省，養(yǎng)老金缺口每年都在幾百億元,。

　　正因?yàn)槿绱�,，我們出臺(tái)了全國(guó)統(tǒng)籌的政策，用東部的結(jié)余,，來(lái)調(diào)節(jié)中部,、西部的赤字，以及東北的缺口,。

　　我曾多次去東北調(diào)研養(yǎng)老保險(xiǎn)問題,，特別是2007、2008年左右,，曾跟著國(guó)務(wù)院調(diào)研組一起去調(diào)研國(guó)有企業(yè)社保的問題,，對(duì)整體情況進(jìn)行了摸底。當(dāng)時(shí),，東北三省正在開展個(gè)人賬戶做實(shí)的改革,，中央財(cái)政每年撥付幾百億的資金，給東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶,。

　　但這樣一來(lái),，又出現(xiàn)了新的問題，就是個(gè)人賬戶這塊大量結(jié)余,，但社會(huì)統(tǒng)籌那塊出現(xiàn)赤字,，無(wú)法滿足支出需要，于是要求借出個(gè)人賬戶里面的錢用于社會(huì)統(tǒng)籌支出,，那時(shí)候還比較樂觀,。但現(xiàn)在，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶都出現(xiàn)赤字,，每年每個(gè)省大概都有200多億元的赤字,，黑龍江尤為嚴(yán)重,。

　　這其中的原因，一方面是東北老工業(yè)基地歷史遺留問題,，國(guó)企包袱重,；另一方面，東北人才大量流失,，很多人離崗再就業(yè),，如今到了集中退休的年齡，又回到原籍領(lǐng)取養(yǎng)老金,，加重了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān),。

　　中國(guó)新聞周刊：在你看來(lái)，全國(guó)性的養(yǎng)老金缺口預(yù)計(jì)會(huì)在什么時(shí)間出現(xiàn),？

　　楊良初：我們測(cè)算,，人口老齡化高峰高峰期大概在2035年~2050年，特別是2050年會(huì)是一個(gè)巨大的高峰期,。

　　因?yàn)?0后是中國(guó)人口增長(zhǎng)的高峰期,，他們的下一代多是90后，也是一輪高峰期,，到2050年,，60后和90后都進(jìn)入老齡化，兩代高峰期人口進(jìn)行疊加,，養(yǎng)老金支付將面臨巨大壓力,。

　　在我看來(lái)，中國(guó)的人口老齡化高峰和現(xiàn)代化進(jìn)程正好是逆向的,。因?yàn)楦鶕?jù)十九大報(bào)告,，到2035年，中國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,，但那時(shí)正是中國(guó)開始步入人口老齡化的高峰,，老齡人口占總?cè)丝诒戎丶s為25%~30%。到本世紀(jì)中葉,，中國(guó)將全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó),，而2050年，中國(guó)的人口老齡化將達(dá)到頂峰,。如果養(yǎng)老問題無(wú)法解決,，必將成為制約現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要因素，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是管城鎮(zhèn)退休職工基本生活的,，基本生活都沒有解決,，如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化？

　　所以現(xiàn)在《方案》的出臺(tái)是中央著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施,，是新一代領(lǐng)導(dǎo)集體以負(fù)責(zé)任的態(tài)度,，對(duì)待與人民群眾切身利益相關(guān)的事情，因?yàn)?年內(nèi)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)赤字,，或者全面出現(xiàn)赤字的可能性很小,，此舉是從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，解決潛在的老齡化危機(jī)和養(yǎng)老危機(jī),。

　　完善社保體系,，避免“高福利陷阱”

　　中國(guó)新聞周刊：在資金的管理和使用上,，中央和地方之間,，社保基金理事會(huì)和國(guó)資委之間,，應(yīng)如何分工,？

　　楊良初：按照現(xiàn)在的方案，只是股權(quán)從國(guó)資委到社�,；�金理事��(huì)發(fā)生了轉(zhuǎn)移,，真正的管理權(quán)還是在國(guó)資委。其中,，社�,；�金理事��(huì)只是財(cái)務(wù)投資者，不參與企業(yè)的管理,，但作為股東,，社保基金理事會(huì)出于所持國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需要,，或許也會(huì)提出經(jīng)營(yíng)決策方面的建議,，但前提是必須和國(guó)資委以及企業(yè)協(xié)商。

　　方案中提出,，中央企業(yè)的股權(quán)由社�,；�金理事��(huì)持有，地方國(guó)企的股權(quán)由地方設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司集中持有,、管理和運(yùn)營(yíng),。之所以會(huì)這樣劃分，主要和社保資金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置有關(guān),，因?yàn)橹醒胍患?jí)有社�,；�金理事��(huì)來(lái)管理社保基金,，但地方上沒有這一機(jī)構(gòu),。而國(guó)資劃轉(zhuǎn)部分，主要是用于解決將來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口，具有儲(chǔ)備性,，因此,，當(dāng)前股權(quán)無(wú)論是中央還是地方持有，最主要的職能都是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值,。

　　真正到了需要彌補(bǔ)缺口的時(shí)候,，由中央和地方合力解決養(yǎng)老保險(xiǎn)收支，而且如何動(dòng)用這筆股權(quán)基金,，必須由財(cái)政部,、國(guó)資委、人社部,、社�,；�金理事��(huì)等相關(guān)部門共同協(xié)商，具體如何分工,，還需要一系列配套措施,。

　　中國(guó)新聞周刊：隨著股權(quán)分紅的增加，資金池的不斷擴(kuò)大,，未來(lái)是否會(huì)填充到其他社會(huì)保險(xiǎn),，中國(guó)進(jìn)入高福利社會(huì)？

　　楊良初：我不這樣認(rèn)為,，相反,，如果我們不從現(xiàn)在開始，設(shè)計(jì)更合理,、更科學(xué)的一個(gè)社會(huì)保障制度,，很有可能會(huì)步入北歐國(guó)家的那種“高福利陷阱”。

　　換句話說(shuō),，就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,，來(lái)解決社會(huì)保障問題，不能政府一家扛,�,？梢钥敢欢危�不可能扛很��,，政府不是萬(wàn)能的,，政府萬(wàn)能對(duì)于社保而言是致命的。

　　現(xiàn)在的北歐國(guó)家也已不堪重負(fù),，在逐步將政府的負(fù)擔(dān)推給市場(chǎng),，既然他們走了彎路，我們又何必重蹈覆轍,？政府壓垮了,，出現(xiàn)赤字,，老百姓也很難獲得幸福感。

　　中國(guó)新聞周刊：目前的劃轉(zhuǎn)方案會(huì)對(duì)中國(guó)的社保體系產(chǎn)生怎樣的影響,？

　　楊良初：隨著社�,；�金的資金問題得到解決，我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就將面臨調(diào)整和改革,。對(duì)于這一問題,，理論界已經(jīng)討論了至少兩三年，關(guān)鍵是改變目前養(yǎng)老保障“三支柱”(基本養(yǎng)老保險(xiǎn),、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn))體制中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”現(xiàn)象,，緩解財(cái)政壓力。

　　現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系,，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)28%,，而即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，也不會(huì)超過(guò)20%,。這樣做的風(fēng)險(xiǎn)就是擠占了補(bǔ)充保險(xiǎn)的繳費(fèi)空間,，以至于企業(yè)年金制度推行了十余年,，也只有約7%的企業(yè)中推行,，大家都寄希望于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，增加了政府兜底的風(fēng)險(xiǎn),。

　　因此,，未來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革，應(yīng)該是架構(gòu)“三支柱”合理搭配的養(yǎng)老保障制度,。首先,，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“社會(huì)統(tǒng)籌基金”改為城鎮(zhèn)企業(yè)與行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，成為名副其實(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)“第一支柱”,。繳費(fèi)率從28%降為20%,，單位(企業(yè))和個(gè)人繳費(fèi)比例分別為14%和6%，按照現(xiàn)收現(xiàn)付原則核定替代率,。

　　其次,，將現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的“個(gè)人賬戶”基金變?yōu)槠髽I(yè)年金或職業(yè)年金，成為養(yǎng)老保障“第二支柱”,。繳費(fèi)率從8%增加到10%,，單位(企業(yè))和個(gè)人繳費(fèi)比例各為工資總額的5%。

　　最后,，積極支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn),，促進(jìn)養(yǎng)老保障“第三支柱”的形成與發(fā)展。

　　通過(guò)調(diào)整,，第一,、第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率從原來(lái)的36%降到30%，其中企業(yè)繳費(fèi)由24%降到19%，個(gè)人繳費(fèi)從12%降到11%,。一方面,，總體養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)下降，另一方面,，“第二支柱”將在中國(guó)養(yǎng)老保障中發(fā)揮支柱作用,，提高養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性，更好地迎接人口老齡化高峰帶來(lái)的挑戰(zhàn),。

　　(《中國(guó)新聞周刊》2017年第45期)

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