劉尚希:以財政風(fēng)險對沖公共風(fēng)險
中國新聞周刊記者/賀斌
發(fā)于2020.6.01總第949期《中國新聞周刊》
政府工作報告對今年的宏觀政策作了部署和安排,,在財政政策方面,,財政赤字規(guī)模達到3.76萬億元,新增1萬億元,,發(fā)行1萬億元抗疫特別國債,、安排地方政府專項債券3.75萬億元,同時減稅降費預(yù)期規(guī)模達到2.5萬億元,。
“今年在財政收入預(yù)算下降的情況下,,政府債券融資和進一步減稅降費,國家預(yù)算擴張總量達到14萬億元,,無論其規(guī)模,,還是力度,都是史無前例的,�,!�5月24日,全國政協(xié)委員,、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受《中國新聞周刊》專訪時認為,,不能分散地看各項支出,而是要整合起來看,,只有這樣,,“積極有為”才能更充分地體現(xiàn)。
擴張總量超14萬億元
中國新聞周刊:在你看來,,今年政府工作報告最大的亮點是什么,?
劉尚希:我認為,最大的亮點是今年的政府工作報告中,,沒有設(shè)立具體的經(jīng)濟增長指標,。但這并非說沒有這個目標,其實從赤字率就能推算出經(jīng)濟名義增長率是5.4%,。實際上,,現(xiàn)在的經(jīng)濟增長目標已內(nèi)置到就業(yè)的目標當中,如果就業(yè)的目標實現(xiàn)了,,增長的目標自然也就實現(xiàn)了,。當然,,實際的增長率到不了5.4%,還要扣除GDP平減指數(shù),,實際GDP增長率大概是2%,。
這次政策實施方式上的重大變化,有可能成為今后的一種常態(tài),。尤其是轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展以后,,這個調(diào)整能夠進一步擺脫圍繞經(jīng)濟增速來做文章的慣性,真正轉(zhuǎn)向圍繞高質(zhì)量發(fā)展來做文章,。
但這不等于不要經(jīng)濟增長速度,而是要通過追求高質(zhì)量的發(fā)展來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟增長速度,。政策的實施機制發(fā)生了變化,,在政策目標的設(shè)置上也做了相應(yīng)的調(diào)整,對地方政府行為的影響相當大,,我覺得這是政府工作報告的一大亮點,,也是與時俱進的表現(xiàn)。
中國新聞周刊:在政府工作報告中,,如何體現(xiàn)“積極的財政政策要更加積極有為”這一政策基調(diào),?
劉尚希:要理解“積極有為”,可能看政府工作報告的數(shù)據(jù),,看得還不是很清楚,,還要結(jié)合預(yù)算報告來看。
第一,,體現(xiàn)在今年的預(yù)算安排上,,收入是負增長,支出是正增長,,實際上收和支的差額達到6.76萬億元的規(guī)模,。這是一種不同尋常的預(yù)算安排,在收入負增長的情況下,,保持一定的政策力度,,實際上是財政政策積極有為的一個重要標志和表現(xiàn)。
第二,,減稅降費的規(guī)模預(yù)期為2.5萬億元,,超過了去年的2萬億元預(yù)期規(guī)模和2.36萬億元的實際規(guī)模,達到歷史新高,,力度相當大,。
第三,擴張的資金總量達到14萬億元,,其中,,政府收支差額6.76萬億元(靠債券,、調(diào)入資金彌補)、抗疫特別國債1萬億元,、地方專項債3.75萬億元,;減稅降費2.5萬億元,屬于稅式支出,,也是真金白銀,。全部相加,2020年財政從收支兩側(cè)對沖風(fēng)險的資金總盤子達到14.01萬億元,,力度和規(guī)模都是空前的,。之前,若不作分析,,可能大家都是零散去看,,難以形成整體概念和印象,其實應(yīng)該整合起來看,,充分體現(xiàn)出“積極有為”,。
第四,財政支出結(jié)構(gòu)做了較大調(diào)整,,中央的本級支出是負增長,,這樣的安排也是史無前例的,而新增的1萬億元赤字和1萬億元抗疫特別國債都是以特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達市縣,,增加市縣的財政能力,,也能對沖疫情沖擊帶來的負面影響。
中國新聞周刊:2萬億元通過特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達市縣,,在基層財力緊張的情況下,,如何保證這筆資金使用到位?
劉尚希:這就涉及地方財政體制的問題,,應(yīng)該要建立轄區(qū)財政責(zé)任制度,。如果沒有轄區(qū)財政責(zé)任的話,那么中央直達市縣的資金也很難真正去解決問題,。中央對市縣的直達轉(zhuǎn)移支付和省對市縣的轉(zhuǎn)移支付,,必須要結(jié)合起來,否則,,可能是一邊中央下沉財力,,另一邊出現(xiàn)省級財政上收,或者該給的不給了,,那就兩相抵消了,。
那么財政的轄區(qū)責(zé)任體現(xiàn)在哪里呢?現(xiàn)行財政體制的重心都是落在本級財政上,,省級財政管省本級,,市管市本級,,縣管縣本級,從轄區(qū)責(zé)任來講,,不能只管本級財政,,還要管轄區(qū)之內(nèi)的下一級財政過得怎么樣,形成層層轄區(qū)責(zé)任,,比如說省財政在省域范圍內(nèi)有轄區(qū)責(zé)任,,市財政對市域范圍內(nèi)各個區(qū)、縣的財政狀況,,橫向的,、縱向的財政平衡也有轄區(qū)責(zé)任,縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然也應(yīng)該有轄區(qū)責(zé)任,。
如果說每一級都有轄區(qū)責(zé)任的話,,就跟俄羅斯套娃一樣,大的套小的,,一層層套好了,責(zé)任就到位了,。這樣中央轉(zhuǎn)移下去的財力,,在這種轄區(qū)財政責(zé)任的基礎(chǔ)之上,就能真正的落實到位,。
而且加大了轄區(qū)的責(zé)任,,一方面中央向市縣下沉財力,另一方面省里也應(yīng)當下沉財力,,兩者形成合力,,這樣才能真正解決基層財政困難的問題。
當然,,解決基層財政困難光是下沉財力也是不夠的,,因為基層財政困難來自于兩方面:財力和事權(quán)形成的支出責(zé)任。一味地下沉財力,,未必能真正解決問題,。一些支出責(zé)任和事權(quán)該上移的也要上移,有的事權(quán)應(yīng)上移到中央,,比如說環(huán)保的一些事項,,應(yīng)當更多由中央來干。有的事權(quán)則應(yīng)當上移省里或市里,。我國發(fā)展進入新的階段,,即高質(zhì)量發(fā)展的階段,發(fā)展的整體性特征已經(jīng)越來越強,,上一級政府就應(yīng)當要承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任,,這才有利于區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟空間形態(tài)的優(yōu)化,。
現(xiàn)在這個問題越來越凸顯,因為區(qū)域之間,,比如說縣與縣之間,,市與市之間,省與省之間的外溢性,,隨著發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級,,變得越來越大。譬如說河流污染,,上下游途經(jīng)多個省市,,靠省之間無法協(xié)調(diào),就得中央出馬,。諸如此類涉及轄區(qū)的外溢性的問題,,溢出縣域范圍的問題,必須要市里去做,,溢出市域范圍的事情就要省里去做,,溢出省域范圍的事情必須中央來做。
隨著這種溢出的事項越來越多,,一方面要考慮下移財力,,另一方面也要給地方減負,減輕支出責(zé)任,,減少事權(quán),。所謂財政困難的原因就是要辦的事太多,錢不夠,,如果把一些干不好,,干不了,也不能干的事,,上移到層級更高的政府,,市縣的負擔(dān)減輕了,財政困難的狀況也就改善了,。
所以我們既要從收入側(cè)考慮問題,,也要從支出側(cè)來考慮問題,應(yīng)當是雙向發(fā)力,,不能只考慮一邊,。否則,即使把大量的錢下沉到市縣,,也有可能造成小馬拉大車的局面,。從這個意義上講,從支出側(cè)想辦法,將支出責(zé)任或者事權(quán)適度的上移,,反而能真正提高資金使用的宏觀效益,。若是財政資金在宏觀配置上出問題,在微觀項目上無論怎么有績效也彌補不了,。
要防止對市場資金的擠出效應(yīng)
中國新聞周刊:目前很多地方政府債務(wù)面臨到期償還,,今年又發(fā)行8.51萬億元的政府債務(wù),政府債務(wù)率是否在可控范圍內(nèi),?
劉尚希:政府債務(wù)風(fēng)險取決于經(jīng)濟是否改善,。政府負債率的分母是經(jīng)濟規(guī)模,取決于GDP的增長,,分子就是債務(wù)余額規(guī)模,,兩者是相互關(guān)聯(lián)的。債務(wù)的規(guī)模和經(jīng)濟的規(guī)模,,在一定的機制下有可能形成一種良性循環(huán),,此時比例就會下降,政府負債率也是下降的,,那么風(fēng)險也是降低的,。但如果這個機制出現(xiàn)問題,政府債務(wù)沒有促進經(jīng)濟的恢復(fù),,甚至經(jīng)濟的規(guī)模還在收縮,,這個時候負債率上升了,政府債務(wù)風(fēng)險就上升了,。
所以從分子和分母的關(guān)系上講,如果形成良性循環(huán),,風(fēng)險就會縮�,。蝗绻麤]有形成良性循環(huán),,風(fēng)險就會擴大,。孤立地考慮債務(wù)規(guī)模的大小,據(jù)此說風(fēng)險可控不可控,,那是沒有意義的,。
因此,一定要把債務(wù)作為一個手段,,用來對沖風(fēng)險,,為經(jīng)濟社會的恢復(fù)創(chuàng)造條件。如果能有效地創(chuàng)造這個條件,,促進了經(jīng)濟社會的恢復(fù),,那么這個債務(wù)風(fēng)險就是降低的,否則,,債務(wù)風(fēng)險就會擴大,。
中國新聞周刊:目前是以財政風(fēng)險對沖疫情帶來的公共風(fēng)險,,在政策選擇的過程中,應(yīng)如何掌握風(fēng)險的“度”,?
劉尚希:任何政策都是有風(fēng)險的,,政策的制定或者政策的選擇,其實就是風(fēng)險權(quán)衡的一種結(jié)果,。
新冠肺炎疫情帶來前所未有的沖擊,,也帶來前所未有的公共風(fēng)險,所以要對沖公共風(fēng)險,,就必須要加大財政的風(fēng)險,,這是毫無疑問的。財政現(xiàn)在還有能力承擔(dān)一定風(fēng)險,,通過適度擴大財政風(fēng)險,,去對沖疫情所帶來的公共風(fēng)險,簡單地說,,就是以財政風(fēng)險去對沖公共風(fēng)險,,應(yīng)當根據(jù)這樣一個基本原理來考慮政策選擇。
當然,,財政風(fēng)險適度擴大,,實際上也要考慮財政籌資對其他方面所產(chǎn)生的影響。因為財政籌資主要是兩種方式,,稅收和債務(wù),。債務(wù)籌資有很多不確定性的影響,當債務(wù)籌資規(guī)模達到一定程度以后,,會對市場資金產(chǎn)生擠出效應(yīng),。
一是在總量上產(chǎn)生擠出效應(yīng),在市場資金總數(shù)一定的情況下,,政府通過債務(wù)籌資拉走了市場內(nèi)的一些資金,,那么市場可使用的資金就少了。二是價格上的擠出效應(yīng),,也就是利率,。因為政府大量地發(fā)行國債和地方政府債券,實際上增加了債券的供應(yīng),,如果市場是正常的,,需求擴大會抬升利率,甚至?xí)鶞世�,,有可能�?dǎo)致企業(yè)的融資成本上升,,這是一個基本的道理。如果通過價格,通過利率產(chǎn)生擠出效應(yīng),,這與中央的要求是相悖的,,因為政府工作報告里特別提出要下定決心降低利率,降低企業(yè)的融資成本,。
所以在發(fā)行政府債券,,包括中央的國債以及地方的一般債和專項債時,要充分考慮到對市場的影響,,不能只看債券能不能發(fā)得出去,,有沒有人要,還要充分考慮擠出效應(yīng),。
如果預(yù)估到這種擠出效應(yīng),,就需要央行的配合,通過降準,、再貸款,,或其他方式來對沖這種影響。從總量看,,等于央行擴大貨幣供應(yīng)來支持政府債券發(fā)行,。這是一種間接的赤字貨幣化方式。當然,,還可以通過適度赤字貨幣化的方式,,比如特別國債可以由商業(yè)銀行定向購買,然后由央行收購,,這樣盡量減少對當前資金市場帶來的負面影響,。
財政和金融有一種內(nèi)在的天然的聯(lián)系,過去被形容為“連襠褲”,。當財政的籌資規(guī)模達到一定程度的時候,,要避免這種擠出效應(yīng),就需要央行的貨幣政策來配合,。如果缺少這種協(xié)同,各自為政,,財政政策的效果也就大打折扣,,甚至適得其反。
無論財政手段和金融手段,,都應(yīng)站在國家立場
中國新聞周刊:此前關(guān)于赤字貨幣化的討論非常激烈,,很多人擔(dān)心,會引發(fā)通貨膨脹,,更擔(dān)心此例一開,,未來難以退出,你怎么看?
劉尚希:退出的機制是由法律來約束的,,無論是否用貨幣化這個概念,,赤字貨幣化在現(xiàn)實中并非沒有。在資金市場容量約束下,,政府赤字規(guī)模越大,,就越是接近于貨幣化這個實質(zhì)。光看形式是膚淺的,,也是沒意義的,。
現(xiàn)在爭論的焦點,其實不是法律上開不開口子,,也不是是否會導(dǎo)致惡性通貨膨脹,,而是這個赤字貨幣化的執(zhí)行主體是誰。現(xiàn)實的條件已經(jīng)發(fā)生了變化,,不要把歷史上國民黨時期的例子搬到現(xiàn)在,,那是刻舟求劍的思維,說明不了今天的現(xiàn)實,。
現(xiàn)在的問題,,放在我國現(xiàn)行的體制框架下,實際上是赤字貨幣化由誰來做的問題,,主體當然是政府,,但“執(zhí)行主體”是誰?這事關(guān)部門政績,。是納入預(yù)算里通過財政政策來做,,還是繞開預(yù)算通過貨幣政策來執(zhí)行?實際上都可以解決政府想要解決的問題,。但通過財政去做,,必須經(jīng)過預(yù)算公開和人大審議,自會受法律的約束和人大監(jiān)督,。
從目前現(xiàn)狀來看,,法律是一堵圍墻,但這堵圍墻并未延伸成為一個閉環(huán),,還是有很多通道,,可以繞開圍墻,但不同主體的能力不同,,有的在圍墻外,,有的在圍墻里,有的在圍墻上,。金融手段應(yīng)當是市場化的手段,,如果做了非市場化的事情,,而又繞開預(yù)算,實際上也是一種赤字貨幣化,,只是沒體現(xiàn)到預(yù)算里而已,,變得隱形了。當然,,政府與市場邊界并非涇渭分明,,不過行為規(guī)則有本質(zhì)差異。
站在國家的立場上去看,,無非是金融手段和財政手段的問題,,都是國家想干的事。如果說用金融手段就不是赤字貨幣化,,用財政手段就是赤字貨幣化,,這實際上就是基于表面現(xiàn)象在討論問題。因此,,判斷是否是赤字貨幣化,,要站在國家的立場上去看,是適合財政手段去做,,還是適合金融手段去做,。如果本該用財政手段去做的事情,直接用金融手段去做了,,赤字貨幣化這個本質(zhì)沒變,,變的只是形式而已。財政總是“政府財政”,,而銀行若是變成“政府銀行”,,那就變成了政府的另一個“錢袋子”。其對國家治理的影響,,明白人自然明白,。
中國新聞周刊:相較于貨幣政策,財政政策還有促進社會公平正義之責(zé),,在你看來,,財政政策如何兼顧效率和公平?
劉尚希:從市場的角度來說主要是考慮效率,,因為央行一般是不直接針對非金融市場主體的,,而是通過商業(yè)銀行對接實體經(jīng)濟市場,當然要把效率擺在首位,。促進社會公平正義不是央行的職責(zé)所在,。
財政則是政府的角度,,既要考慮效率,,也要考慮公平,。尤其現(xiàn)在保基本民生,,考慮的就是社會公平問題,。而保就業(yè),既是經(jīng)濟問題,,也是社會問題,,既要考慮效率,也要考慮公平,。所以在財政資金使用的時候,,不能只看效率指標,是不是對經(jīng)濟有利,,也要看公平指標,,是不是能促進社會公平正義,這是人民群眾美好生活里的重要內(nèi)容,。
比如財政這14萬億元的資金盤子,,既考慮到了效率,也考慮到公平,,但無法說清楚,,其中多少錢是考慮公平,多少錢是考慮效率,,那是一種機械化的思維,,在現(xiàn)實生活中也做不到。譬如說當前正在對小規(guī)模納稅人和中小微企業(yè)免稅減稅,,并緩交社保,,這里面既有效率也有公平,兩者是結(jié)合的,。不能把效率和公平對立起來看,,更不能用這兩把尺子分別去衡量相關(guān)的支出,那將無法分配資金,。
無論是效率導(dǎo)向,,還是公平導(dǎo)向,按照這兩個導(dǎo)向去分配使用資金都會造成一個內(nèi)在的沖突,,落到一個二元對立的陷阱之中,,也不利于政策的操作落實。
要超越效率與公平之間的沖突,,就要從風(fēng)險的角度來看,,因為當前最大的問題是風(fēng)險問題,只要是對沖了風(fēng)險,,降低了不確定性,,無論對企業(yè)還是對居民生活來說,,都會得到改善,整個經(jīng)濟社會恢復(fù)就有了條件,,效率和公平就已經(jīng)納入其中,。因此,我認為今后應(yīng)當強化風(fēng)險導(dǎo)向,,以風(fēng)險導(dǎo)向來考慮當前的政策措施以及資金使用的效果,,就可以跳出陷阱,化解這種內(nèi)在的矛盾了,。
《中國新聞周刊》2020年第19期