劉尚希：以財政風(fēng)險對沖公共風(fēng)險

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　發(fā)于2020.6.01總第949期《中國新聞周刊》

　　政府工作報告對今年的宏觀政策作了部署和安排,，在財政政策方面,，財政赤字規(guī)模達到3.76萬億元，新增1萬億元,，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債,、安排地方政府專項債券3.75萬億元，同時減稅降費預(yù)期規(guī)模達到2.5萬億元,。

　　“今年在財政收入預(yù)算下降的情況下,，政府債券融資和進一步減稅降費，國家預(yù)算擴張總量達到14萬億元,，無論其規(guī)模,，還是力度，都是史無前例的,�,！�5月24日，全國政協(xié)委員,、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受《中國新聞周刊》專訪時認為,，不能分散地看各項支出，而是要整合起來看,，只有這樣,，“積極有為”才能更充分地體現(xiàn)。

　　擴張總量超14萬億元

　　中國新聞周刊：在你看來,，今年政府工作報告最大的亮點是什么,？

　　劉尚希：我認為，最大的亮點是今年的政府工作報告中,，沒有設(shè)立具體的經(jīng)濟增長指標,。但這并非說沒有這個目標，其實從赤字率就能推算出經(jīng)濟名義增長率是5.4%,。實際上,，現(xiàn)在的經(jīng)濟增長目標已內(nèi)置到就業(yè)的目標當中，如果就業(yè)的目標實現(xiàn)了,，增長的目標自然也就實現(xiàn)了,。當然,，實際的增長率到不了5.4%，還要扣除GDP平減指數(shù),，實際GDP增長率大概是2%,。

　　這次政策實施方式上的重大變化，有可能成為今后的一種常態(tài),。尤其是轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展以后,，這個調(diào)整能夠進一步擺脫圍繞經(jīng)濟增速來做文章的慣性，真正轉(zhuǎn)向圍繞高質(zhì)量發(fā)展來做文章,。

　　但這不等于不要經(jīng)濟增長速度，而是要通過追求高質(zhì)量的發(fā)展來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟增長速度,。政策的實施機制發(fā)生了變化,，在政策目標的設(shè)置上也做了相應(yīng)的調(diào)整，對地方政府行為的影響相當大,，我覺得這是政府工作報告的一大亮點,，也是與時俱進的表現(xiàn)。

　　中國新聞周刊：在政府工作報告中,，如何體現(xiàn)“積極的財政政策要更加積極有為”這一政策基調(diào),？

　　劉尚希：要理解“積極有為”，可能看政府工作報告的數(shù)據(jù),，看得還不是很清楚,，還要結(jié)合預(yù)算報告來看。

　　第一,，體現(xiàn)在今年的預(yù)算安排上,，收入是負增長，支出是正增長,，實際上收和支的差額達到6.76萬億元的規(guī)模,。這是一種不同尋常的預(yù)算安排，在收入負增長的情況下,，保持一定的政策力度,，實際上是財政政策積極有為的一個重要標志和表現(xiàn)。

　　第二,，減稅降費的規(guī)模預(yù)期為2.5萬億元,，超過了去年的2萬億元預(yù)期規(guī)模和2.36萬億元的實際規(guī)模，達到歷史新高,，力度相當大,。

　　第三，擴張的資金總量達到14萬億元,，其中,，政府收支差額6.76萬億元(靠債券,、調(diào)入資金彌補)、抗疫特別國債1萬億元,、地方專項債3.75萬億元,；減稅降費2.5萬億元，屬于稅式支出,，也是真金白銀,。全部相加，2020年財政從收支兩側(cè)對沖風(fēng)險的資金總盤子達到14.01萬億元,，力度和規(guī)模都是空前的,。之前，若不作分析,，可能大家都是零散去看,，難以形成整體概念和印象，其實應(yīng)該整合起來看,，充分體現(xiàn)出“積極有為”,。

　　第四，財政支出結(jié)構(gòu)做了較大調(diào)整,，中央的本級支出是負增長,，這樣的安排也是史無前例的，而新增的1萬億元赤字和1萬億元抗疫特別國債都是以特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達市縣,，增加市縣的財政能力,，也能對沖疫情沖擊帶來的負面影響。

　　中國新聞周刊：2萬億元通過特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達市縣,，在基層財力緊張的情況下,，如何保證這筆資金使用到位？

　　劉尚希：這就涉及地方財政體制的問題,，應(yīng)該要建立轄區(qū)財政責(zé)任制度,。如果沒有轄區(qū)財政責(zé)任的話，那么中央直達市縣的資金也很難真正去解決問題,。中央對市縣的直達轉(zhuǎn)移支付和省對市縣的轉(zhuǎn)移支付,，必須要結(jié)合起來，否則,，可能是一邊中央下沉財力,，另一邊出現(xiàn)省級財政上收，或者該給的不給了,，那就兩相抵消了,。

　　那么財政的轄區(qū)責(zé)任體現(xiàn)在哪里呢？現(xiàn)行財政體制的重心都是落在本級財政上,，省級財政管省本級,，市管市本級,，縣管縣本級，從轄區(qū)責(zé)任來講,，不能只管本級財政,，還要管轄區(qū)之內(nèi)的下一級財政過得怎么樣，形成層層轄區(qū)責(zé)任,，比如說省財政在省域范圍內(nèi)有轄區(qū)責(zé)任,，市財政對市域范圍內(nèi)各個區(qū)、縣的財政狀況,，橫向的,、縱向的財政平衡也有轄區(qū)責(zé)任，縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然也應(yīng)該有轄區(qū)責(zé)任,。

　　如果說每一級都有轄區(qū)責(zé)任的話,，就跟俄羅斯套娃一樣，大的套小的,，一層層套好了，責(zé)任就到位了,。這樣中央轉(zhuǎn)移下去的財力,，在這種轄區(qū)財政責(zé)任的基礎(chǔ)之上，就能真正的落實到位,。

　　而且加大了轄區(qū)的責(zé)任,，一方面中央向市縣下沉財力，另一方面省里也應(yīng)當下沉財力,，兩者形成合力,，這樣才能真正解決基層財政困難的問題。

　　當然,，解決基層財政困難光是下沉財力也是不夠的,，因為基層財政困難來自于兩方面：財力和事權(quán)形成的支出責(zé)任。一味地下沉財力,，未必能真正解決問題,。一些支出責(zé)任和事權(quán)該上移的也要上移，有的事權(quán)應(yīng)上移到中央,，比如說環(huán)保的一些事項,，應(yīng)當更多由中央來干。有的事權(quán)則應(yīng)當上移省里或市里,。我國發(fā)展進入新的階段,，即高質(zhì)量發(fā)展的階段，發(fā)展的整體性特征已經(jīng)越來越強,，上一級政府就應(yīng)當要承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任,，這才有利于區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟空間形態(tài)的優(yōu)化,。

　　現(xiàn)在這個問題越來越凸顯，因為區(qū)域之間,，比如說縣與縣之間,，市與市之間，省與省之間的外溢性,，隨著發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級,，變得越來越大。譬如說河流污染,，上下游途經(jīng)多個省市,，靠省之間無法協(xié)調(diào)，就得中央出馬,。諸如此類涉及轄區(qū)的外溢性的問題,，溢出縣域范圍的問題，必須要市里去做,，溢出市域范圍的事情就要省里去做,，溢出省域范圍的事情必須中央來做。

　　隨著這種溢出的事項越來越多,，一方面要考慮下移財力,，另一方面也要給地方減負，減輕支出責(zé)任,，減少事權(quán),。所謂財政困難的原因就是要辦的事太多，錢不夠,，如果把一些干不好,，干不了，也不能干的事,，上移到層級更高的政府,，市縣的負擔(dān)減輕了，財政困難的狀況也就改善了,。

　　所以我們既要從收入側(cè)考慮問題,，也要從支出側(cè)來考慮問題，應(yīng)當是雙向發(fā)力,，不能只考慮一邊,。否則，即使把大量的錢下沉到市縣,，也有可能造成小馬拉大車的局面,。從這個意義上講，從支出側(cè)想辦法，將支出責(zé)任或者事權(quán)適度的上移,，反而能真正提高資金使用的宏觀效益,。若是財政資金在宏觀配置上出問題，在微觀項目上無論怎么有績效也彌補不了,。

　　要防止對市場資金的擠出效應(yīng)

　　中國新聞周刊：目前很多地方政府債務(wù)面臨到期償還,，今年又發(fā)行8.51萬億元的政府債務(wù)，政府債務(wù)率是否在可控范圍內(nèi),？

　　劉尚希：政府債務(wù)風(fēng)險取決于經(jīng)濟是否改善,。政府負債率的分母是經(jīng)濟規(guī)模，取決于GDP的增長,，分子就是債務(wù)余額規(guī)模,，兩者是相互關(guān)聯(lián)的。債務(wù)的規(guī)模和經(jīng)濟的規(guī)模,，在一定的機制下有可能形成一種良性循環(huán),，此時比例就會下降，政府負債率也是下降的,，那么風(fēng)險也是降低的,。但如果這個機制出現(xiàn)問題，政府債務(wù)沒有促進經(jīng)濟的恢復(fù),，甚至經(jīng)濟的規(guī)模還在收縮,，這個時候負債率上升了，政府債務(wù)風(fēng)險就上升了,。

　　所以從分子和分母的關(guān)系上講，如果形成良性循環(huán),，風(fēng)險就會縮�,。蝗绻麤]有形成良性循環(huán),，風(fēng)險就會擴大,。孤立地考慮債務(wù)規(guī)模的大小，據(jù)此說風(fēng)險可控不可控,，那是沒有意義的,。

　　因此，一定要把債務(wù)作為一個手段,，用來對沖風(fēng)險,，為經(jīng)濟社會的恢復(fù)創(chuàng)造條件。如果能有效地創(chuàng)造這個條件,，促進了經(jīng)濟社會的恢復(fù),，那么這個債務(wù)風(fēng)險就是降低的，否則,，債務(wù)風(fēng)險就會擴大,。

　　中國新聞周刊：目前是以財政風(fēng)險對沖疫情帶來的公共風(fēng)險,，在政策選擇的過程中，應(yīng)如何掌握風(fēng)險的“度”,？

　　劉尚希：任何政策都是有風(fēng)險的,，政策的制定或者政策的選擇，其實就是風(fēng)險權(quán)衡的一種結(jié)果,。

　　新冠肺炎疫情帶來前所未有的沖擊,，也帶來前所未有的公共風(fēng)險，所以要對沖公共風(fēng)險,，就必須要加大財政的風(fēng)險,，這是毫無疑問的。財政現(xiàn)在還有能力承擔(dān)一定風(fēng)險,，通過適度擴大財政風(fēng)險,，去對沖疫情所帶來的公共風(fēng)險，簡單地說,，就是以財政風(fēng)險去對沖公共風(fēng)險,，應(yīng)當根據(jù)這樣一個基本原理來考慮政策選擇。

　　當然,，財政風(fēng)險適度擴大,，實際上也要考慮財政籌資對其他方面所產(chǎn)生的影響。因為財政籌資主要是兩種方式,，稅收和債務(wù),。債務(wù)籌資有很多不確定性的影響，當債務(wù)籌資規(guī)模達到一定程度以后,，會對市場資金產(chǎn)生擠出效應(yīng),。

　　一是在總量上產(chǎn)生擠出效應(yīng)，在市場資金總數(shù)一定的情況下,，政府通過債務(wù)籌資拉走了市場內(nèi)的一些資金,，那么市場可使用的資金就少了。二是價格上的擠出效應(yīng),，也就是利率,。因為政府大量地發(fā)行國債和地方政府債券，實際上增加了債券的供應(yīng),，如果市場是正常的,，需求擴大會抬升利率，甚至?xí)�抬升基準利��,，有可能�?dǎo)致企業(yè)的融資成本上升,，這是一個基本的道理。如果通過價格，通過利率產(chǎn)生擠出效應(yīng),，這與中央的要求是相悖的,，因為政府工作報告里特別提出要下定決心降低利率，降低企業(yè)的融資成本,。

　　所以在發(fā)行政府債券,，包括中央的國債以及地方的一般債和專項債時，要充分考慮到對市場的影響,，不能只看債券能不能發(fā)得出去,，有沒有人要，還要充分考慮擠出效應(yīng),。

　　如果預(yù)估到這種擠出效應(yīng),，就需要央行的配合，通過降準,、再貸款,，或其他方式來對沖這種影響。從總量看,，等于央行擴大貨幣供應(yīng)來支持政府債券發(fā)行,。這是一種間接的赤字貨幣化方式。當然,，還可以通過適度赤字貨幣化的方式,，比如特別國債可以由商業(yè)銀行定向購買，然后由央行收購,，這樣盡量減少對當前資金市場帶來的負面影響,。

　　財政和金融有一種內(nèi)在的天然的聯(lián)系，過去被形容為“連襠褲”,。當財政的籌資規(guī)模達到一定程度的時候,，要避免這種擠出效應(yīng)，就需要央行的貨幣政策來配合,。如果缺少這種協(xié)同，各自為政,，財政政策的效果也就大打折扣,，甚至適得其反。

　　無論財政手段和金融手段,，都應(yīng)站在國家立場

　　中國新聞周刊：此前關(guān)于赤字貨幣化的討論非常激烈,，很多人擔(dān)心，會引發(fā)通貨膨脹,，更擔(dān)心此例一開,，未來難以退出，你怎么看？

　　劉尚希：退出的機制是由法律來約束的,，無論是否用貨幣化這個概念,，赤字貨幣化在現(xiàn)實中并非沒有。在資金市場容量約束下,，政府赤字規(guī)模越大,，就越是接近于貨幣化這個實質(zhì)。光看形式是膚淺的,，也是沒意義的,。

　　現(xiàn)在爭論的焦點，其實不是法律上開不開口子,，也不是是否會導(dǎo)致惡性通貨膨脹,，而是這個赤字貨幣化的執(zhí)行主體是誰。現(xiàn)實的條件已經(jīng)發(fā)生了變化,，不要把歷史上國民黨時期的例子搬到現(xiàn)在,，那是刻舟求劍的思維，說明不了今天的現(xiàn)實,。

　　現(xiàn)在的問題,，放在我國現(xiàn)行的體制框架下，實際上是赤字貨幣化由誰來做的問題,，主體當然是政府,，但“執(zhí)行主體”是誰？這事關(guān)部門政績,。是納入預(yù)算里通過財政政策來做,，還是繞開預(yù)算通過貨幣政策來執(zhí)行？實際上都可以解決政府想要解決的問題,。但通過財政去做,，必須經(jīng)過預(yù)算公開和人大審議，自會受法律的約束和人大監(jiān)督,。

　　從目前現(xiàn)狀來看,，法律是一堵圍墻，但這堵圍墻并未延伸成為一個閉環(huán),，還是有很多通道,，可以繞開圍墻，但不同主體的能力不同,，有的在圍墻外,，有的在圍墻里，有的在圍墻上,。金融手段應(yīng)當是市場化的手段,，如果做了非市場化的事情,，而又繞開預(yù)算，實際上也是一種赤字貨幣化,，只是沒體現(xiàn)到預(yù)算里而已,，變得隱形了。當然,，政府與市場邊界并非涇渭分明,，不過行為規(guī)則有本質(zhì)差異。

　　站在國家的立場上去看,，無非是金融手段和財政手段的問題,，都是國家想干的事。如果說用金融手段就不是赤字貨幣化,，用財政手段就是赤字貨幣化,，這實際上就是基于表面現(xiàn)象在討論問題。因此,，判斷是否是赤字貨幣化,，要站在國家的立場上去看，是適合財政手段去做,，還是適合金融手段去做,。如果本該用財政手段去做的事情，直接用金融手段去做了,，赤字貨幣化這個本質(zhì)沒變,，變的只是形式而已。財政總是“政府財政”,，而銀行若是變成“政府銀行”,，那就變成了政府的另一個“錢袋子”。其對國家治理的影響,，明白人自然明白,。

　　中國新聞周刊：相較于貨幣政策，財政政策還有促進社會公平正義之責(zé),，在你看來,，財政政策如何兼顧效率和公平？

　　劉尚希：從市場的角度來說主要是考慮效率,，因為央行一般是不直接針對非金融市場主體的,，而是通過商業(yè)銀行對接實體經(jīng)濟市場，當然要把效率擺在首位,。促進社會公平正義不是央行的職責(zé)所在,。

　　財政則是政府的角度,，既要考慮效率,，也要考慮公平,。尤其現(xiàn)在保基本民生,，考慮的就是社會公平問題,。而保就業(yè)，既是經(jīng)濟問題,，也是社會問題,，既要考慮效率，也要考慮公平,。所以在財政資金使用的時候,，不能只看效率指標，是不是對經(jīng)濟有利,，也要看公平指標,，是不是能促進社會公平正義，這是人民群眾美好生活里的重要內(nèi)容,。

　　比如財政這14萬億元的資金盤子,，既考慮到了效率，也考慮到公平,，但無法說清楚,，其中多少錢是考慮公平，多少錢是考慮效率,，那是一種機械化的思維,，在現(xiàn)實生活中也做不到。譬如說當前正在對小規(guī)模納稅人和中小微企業(yè)免稅減稅,，并緩交社保,，這里面既有效率也有公平，兩者是結(jié)合的,。不能把效率和公平對立起來看,，更不能用這兩把尺子分別去衡量相關(guān)的支出，那將無法分配資金,。

　　無論是效率導(dǎo)向,，還是公平導(dǎo)向，按照這兩個導(dǎo)向去分配使用資金都會造成一個內(nèi)在的沖突,，落到一個二元對立的陷阱之中,，也不利于政策的操作落實。

　　要超越效率與公平之間的沖突,，就要從風(fēng)險的角度來看,，因為當前最大的問題是風(fēng)險問題，只要是對沖了風(fēng)險,，降低了不確定性,，無論對企業(yè)還是對居民生活來說,，都會得到改善，整個經(jīng)濟社會恢復(fù)就有了條件,，效率和公平就已經(jīng)納入其中,。因此，我認為今后應(yīng)當強化風(fēng)險導(dǎo)向,，以風(fēng)險導(dǎo)向來考慮當前的政策措施以及資金使用的效果,，就可以跳出陷阱，化解這種內(nèi)在的矛盾了,。

　　《中國新聞周刊》2020年第19期