9家機(jī)構(gòu)向全國人大常委會法工委提出野生動物保護(hù)法修改建議
所有野生動物納入保護(hù)全面禁食
● 保護(hù)野生動物對于維持生態(tài)系統(tǒng)健康,、降低生態(tài)風(fēng)險不可或缺,,同時也是降低公共衛(wèi)生風(fēng)險,、減少公共安全危機(jī),、保障社會穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措
● 任何一種野生動物在生態(tài)系統(tǒng)中都具有重要地位與作用,,9家機(jī)構(gòu)建議廢除“三有動物”,,保留原有的重點(diǎn)保護(hù)野生動物類別,,將“三有動物”與未在任何名錄上的野生動物合并為“一般保護(hù)動物”實(shí)行全面保護(hù),,填補(bǔ)監(jiān)管空白
● 9家機(jī)構(gòu)建議明確禁止食用野生動物,,包括特種繁育動物及其制品制作的食品。這樣可以降低執(zhí)法難度,,集中力量嚴(yán)厲打擊非法貿(mào)易
□ 本報記者 郄建榮
新冠肺炎疫情再次將野生動物保護(hù)法修訂推上輿論的風(fēng)口浪尖,。
2月21日,北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心,、山水自然保護(hù)中心,、昆山杜克大學(xué)、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所等9家機(jī)構(gòu)向全國人大常委會法制工作委員會提出修法建議,。
9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為,,這次修法的關(guān)鍵是重新定義野生動物保護(hù)法的規(guī)定范圍,同時建議擴(kuò)大野生動物保護(hù)法適用范圍至所有野生動物,,不再保留“有重要生態(tài),、科學(xué),、社會價值”的“三有”概念。
實(shí)際上,,早在2018年10月26日,,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議決定對野生動物保護(hù)法進(jìn)行修改。此后,,圍繞這部法律的修改問題,,學(xué)界一直爭論不休。
完善立法目的
擴(kuò)大保護(hù)范圍
盡管到目前為止,,新冠肺炎疫情發(fā)生的確切原因尚未正式公布,,但此次疫情與非法食用、交易野生動物直接相關(guān)似乎已成共識,。
事實(shí)上,,一直以來,有關(guān)監(jiān)管部門在提倡禁止濫食野生動物,、打擊非法貿(mào)易方面做了不少工作,。然而,非法食用,、交易野生動物等行為仍然屢禁不止,。在9家機(jī)構(gòu)看來,這與法律不完善有關(guān),。
在提交給全國人大常委會法制工作委員會的建議中,,9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為,必須要完善野生動物保護(hù)法的立法目的,。
“野生動物保護(hù)的目的是確保生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)的完整與穩(wěn)定,,從而保障生態(tài)安全及人類的可持續(xù)發(fā)展。野生動物保護(hù)的成效在于物種的野外種群是否健康穩(wěn)定,�,!�9家機(jī)構(gòu)提到,這包括動物個體及其棲息地的保護(hù),。
2007年聯(lián)合國發(fā)布的《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告集》指出,,棲息地的改變會導(dǎo)致傳染病致病媒介的數(shù)量或宿主分布狀況的變化。因此,,9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為,,野生動物保護(hù)法應(yīng)當(dāng)明確,在保護(hù)野生動物的同時,,保護(hù)野生動物的棲息地,,否則不可能實(shí)現(xiàn)對野生動物的有效保護(hù)。
山水自然保護(hù)中心創(chuàng)始人,、北京大學(xué)保護(hù)生物學(xué)教授呂植告訴《法制日報》記者,,保護(hù)野生動物對于維持生態(tài)系統(tǒng)健康和降低生態(tài)風(fēng)險不可或缺,同時也是降低公共衛(wèi)生風(fēng)險,、減少公共安全危機(jī),、保障社會穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。
呂植認(rèn)為,,在確立野生動物普遍保護(hù)理念的同時,,引入公共衛(wèi)生和健康的視角,要從公共衛(wèi)生的維度開展野生動物保護(hù),。
基于這樣的考慮,,9家機(jī)構(gòu)一致認(rèn)為,野生動物保護(hù)法的立法目的必須擴(kuò)展,,建議將“為了保護(hù)野生動物及其棲息地,,拯救瀕危野生動物及其棲息地,維護(hù)生物多樣性,,保障生態(tài)安全與公共衛(wèi)生安全,,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”明確為立法目的。
據(jù)昆山杜克大學(xué)環(huán)境科學(xué)助理教授李彬彬介紹,,現(xiàn)行野生動物保護(hù)法保護(hù)的野生動物,,是指珍貴、瀕危的陸生,、水生野生動物和有重要生態(tài),、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物,。仍有大量野生動物未被納入保護(hù)范圍,,它們既不屬于重點(diǎn)物種也未列入任何名錄,導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)空白,。
在李彬彬看來,,所有物種都是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分,某些物種的喪失及減少會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡,,造成病蟲害增加,、動物源疾病增加,因此需要進(jìn)行生物多樣性整體保護(hù)來保障公共衛(wèi)生安全,。
9家機(jī)構(gòu)提出,,將“野生動物”的概念修改為“生活在自然狀態(tài)下和人工環(huán)境里未經(jīng)人類馴化的動物”,擴(kuò)大野生動物保護(hù)法適用范圍至所有野生動物,,漁業(yè)法等有關(guān)法律有規(guī)定的除外,。
自然之友總干事張伯駒認(rèn)為,這樣的安排,,既擴(kuò)大了保護(hù)范圍,,又回答了公眾擔(dān)心的“野生魚能不能吃”“蒼蠅蚊子是否保護(hù)”等問題,,同時厘清了野生動物保護(hù)法與其他相關(guān)法律規(guī)范和約束對象的分工與銜接。
《法制日報》記者注意到,,長期以來,,有觀點(diǎn)稱,野生動物為可利用資源,,主張用經(jīng)濟(jì)價值來劃分保護(hù)類別,。
對此,9家機(jī)構(gòu)提出,,這樣的保護(hù)思維顯然已不符合現(xiàn)代生態(tài)學(xué)基本原理,,也不再適應(yīng)生態(tài)文明理念下的保護(hù)工作�,!坝兄匾鷳B(tài),、科學(xué)、社會價值”“三有動物”屬于典型的經(jīng)濟(jì)價值保護(hù)思維,。
“蝙蝠類的物種,,雖然不屬于瀕危物種,根據(jù)現(xiàn)有法律也不受保護(hù),,但卻可能攜帶危害人類的病原體,。”9家機(jī)構(gòu)說,,類似這樣的物種還有很多,,因此建議將不屬于瀕危物種的野生動物也納入保護(hù)范圍,以減少人類因消費(fèi)和交易這些動物帶來的公共衛(wèi)生和健康風(fēng)險,。
9家機(jī)構(gòu)提出,,任何一種野生動物在生態(tài)系統(tǒng)中都有其不可或缺的地位與作用,建議廢除“三有動物”,,保留原有的重點(diǎn)保護(hù)野生動物類別,,即國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物,將“三有動物”與未在任何名錄上的野生動物合并為“一般保護(hù)動物”實(shí)行全面保護(hù),,填補(bǔ)監(jiān)管空白,。
明確禁止食用
分類管理利用
自然之友總法律顧問劉金梅說,鑒于食用野生動物給公共衛(wèi)生安全帶來的巨大隱患,,法律應(yīng)明令禁止食用,、生產(chǎn)、經(jīng)營,,還應(yīng)禁止為食用非法購買野生動物及其制品制作的食品,,包括特種繁育動物及其制品制作的食品。
劉金梅認(rèn)為,從嚴(yán)打野味全鏈條的角度,,還應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定禁止生產(chǎn),、經(jīng)營、運(yùn)輸,、攜帶,、寄遞野生動物及其制品制作的食品,包括特種繁育動物及其制品制作的食品,。加強(qiáng)對不具備專用標(biāo)識和檢疫證明的野生動物非法貿(mào)易的打擊。
9家機(jī)構(gòu)稱,,野生動物保護(hù)法修改應(yīng)明確禁止食用,,包括特種繁育動物及其制品制作的食品。這樣可以降低執(zhí)法難度,,集中力量對非法貿(mào)易嚴(yán)厲打擊,。
同時,9家機(jī)構(gòu)提出,,根據(jù)名錄和許可,,對野生動物利用進(jìn)行分類管理。
“將野生動物分為國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物和一般保護(hù)野生動物,;對于列入《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄的野生動物實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),。”9家機(jī)構(gòu)建議,,野生動物保護(hù)法應(yīng)規(guī)定,,野外捕獵的野生動物不得用于商業(yè)目的或進(jìn)入市場進(jìn)行交易和利用。除因科學(xué)研究,、種群調(diào)控,、遷地保護(hù)、疫源疫病監(jiān)測或者其他特殊情況向野生動物保護(hù)行政主管部門申請許可后方可獵捕外,,禁止獵捕,、殺害野生動物。向野生動物保護(hù)行政主管部門提出審批申請時必須出具專家論證文書和所依據(jù)的法律條文,。
針對人工繁育陸生野生動物,,9家機(jī)構(gòu)提出,要明確劃分商業(yè)與非商業(yè)目的,,區(qū)別管理,。“科學(xué)研究機(jī)構(gòu)經(jīng)科學(xué)評估野外種群存在生存風(fēng)險,,有必要開展物種遷地保護(hù)時,,向野生動物保護(hù)行政主管部門申請許可后,可進(jìn)行野生動物非商業(yè)性人工繁育,�,!�
鑒于實(shí)踐中大量存在借用物種保護(hù)名義,,人工繁育野生動物用于商業(yè)利用,給公共衛(wèi)生安全帶來巨大隱患的情況,,9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為,,野生動物保護(hù)法應(yīng)禁止除科研機(jī)構(gòu)以外的其他單位和個人以物種保護(hù)目的為由人工繁育野生動物�,?茖W(xué)研究機(jī)構(gòu)因物種保護(hù)目的人工繁育野生動物,,應(yīng)當(dāng)用于恢復(fù)野外種群、科研和教育,,不得進(jìn)行商業(yè)利用,。
9家機(jī)構(gòu)提出,將同時滿足人工繁育技術(shù)成熟穩(wěn)定,、有合法檢疫標(biāo)準(zhǔn)且經(jīng)科學(xué)評估公共衛(wèi)生安全風(fēng)險低,、擁有可持續(xù)規(guī)模化繁育種群且無需從野外補(bǔ)充種源,、可進(jìn)行商業(yè)性人工馴養(yǎng)繁殖的陸生野生動物要求的動物納入《特種繁育動物名錄》,,名錄之外的野生動物禁止開展商業(yè)目的人工繁育,符合資質(zhì)的企業(yè)可向主管部門申請?zhí)胤N繁育許可,。這樣規(guī)定可以提高行政機(jī)關(guān)監(jiān)管商業(yè)利用特種動物的可行性,。
此外,9家機(jī)構(gòu)認(rèn)為,,國家重點(diǎn)保護(hù)物種名錄更新應(yīng)是野生動物保護(hù)法最緊急和迫切的配套規(guī)定,,建議參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟紅色名錄的“受威脅”物種標(biāo)準(zhǔn),盡快對名錄進(jìn)行調(diào)整和更新,。
建立追溯制度
理順管理體制
此次新冠肺炎疫情暴發(fā),,值得人們深思的一點(diǎn)是野生動物究竟是如何流入市場的。
在9家機(jī)構(gòu)看來,,建立人工繁育陸生野生動物追溯和標(biāo)識制度,,以動物檢疫標(biāo)準(zhǔn)作為商業(yè)性人工繁育許可的前置條件,嚴(yán)格監(jiān)管野生動物交易每一環(huán)節(jié)是法律修改的關(guān)鍵內(nèi)容之一,。
呂植,、張伯駒、李彬彬,、劉金梅告訴《法制日報》記者,,法律應(yīng)禁止源于野外的野生動物及其制品直接進(jìn)入市場。鑒于現(xiàn)有人工繁育許可制度過于粗放,,因此包括特種繁育野生動物種群在內(nèi)的野生動物應(yīng)當(dāng)使用人工繁育子代種源,,建立物種系譜、繁育檔案和個體數(shù)據(jù)。
9家機(jī)構(gòu)提出,,特種繁育動物個體使用應(yīng)植入型芯片進(jìn)行個體標(biāo)識,,保證譜系明確可追溯,并保留組織樣品兩年,,供DNA抽樣檢查,。
“凡是納入《特種繁育動物名錄》并按許可證的要求人工繁育的陸生動物,包括《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》中的物種,,應(yīng)依法取得‘特種繁育動物’用標(biāo)識,,按照動物防疫法和畜牧法等相關(guān)法律的規(guī)定,進(jìn)行飼養(yǎng)和商業(yè)利用,,但禁止食用,。”9家機(jī)構(gòu)提道,。
那么,又該如何理順野生動物保護(hù)的管理體制,?9家機(jī)構(gòu)的建議是,,在自然資源部成立野生動物保護(hù)局,明確生態(tài)環(huán)境主管部門對于野生動物保護(hù)工作的監(jiān)督職責(zé),。
長期以來,,我國由林業(yè)草原部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下屬的漁業(yè)部門分別負(fù)責(zé)陸生和水生野生動物的保護(hù)。9家機(jī)構(gòu)指出,,這兩個部門的產(chǎn)業(yè)思維和部門之間的分歧一直是我國野生動物保護(hù)中存在的問題之一,。隨著我國林業(yè)部門的法律地位不斷調(diào)整,相應(yīng)的具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的野生動植物保護(hù)司的法律地位也趨低,,行政資源不足,,難以承擔(dān)繁重的陸生野生動物保護(hù)的任務(wù)。
在9家機(jī)構(gòu)看來,,兩年前的機(jī)構(gòu)改革一定程度上削弱了我國野生動物保護(hù)的行政和執(zhí)法能力,。他們建議將野生動物保護(hù)職能整合后劃歸自然資源部,在自然資源部成立野生動物保護(hù)局,,一方面提高其法律地位,、增加其行政資源;另一方面可以利用自然資源部的管理和執(zhí)法力量,,有效提高野生動物保護(hù)管理的能力和執(zhí)法水平,。
9家機(jī)構(gòu)同時指出,野生動物保護(hù)法應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)監(jiān)督全國陸生,、水生野生動物保護(hù)執(zhí)法情況,,有權(quán)對林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門野生動物保護(hù)執(zhí)法工作提出監(jiān)督和加強(qiáng)執(zhí)法意見。
此外,,9家機(jī)構(gòu)建議,,設(shè)立獨(dú)立和公開的科學(xué)委員會,指導(dǎo)監(jiān)督相關(guān)配額制定,、野生動物保護(hù)名錄制定和更新調(diào)整等專業(yè)性問題,。
值得注意的是,在提交給全國人大常委會法制工作委員會的建議中,,9家機(jī)構(gòu)格外重視公眾參與監(jiān)督問題,,同時建議野生動物保護(hù)法確立野生動物保護(hù)相關(guān)的民事及行政公益訴訟制度。