今天（19日）上午,，經(jīng)過(guò)投票表決和習(xí)近平簽署主席令,，新一任的國(guó)務(wù)院系統(tǒng)負(fù)責(zé)人亮相公眾。

　　值得一提的是,，一些部門(mén)是此次機(jī)構(gòu)改革中新出現(xiàn)的,。比如,，自然資源部。

　　這個(gè)全新的部門(mén),，相信大家關(guān)注也有幾天了,。昨天（18日）全國(guó)人大批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中的第一條，也對(duì)它做了描述：

　　組建自然資源部,。將國(guó)土資源部的職責(zé),，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé),，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé),，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林,、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé),，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合,，組建自然資源部,，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子,。

　　不再保留國(guó)土資源部,、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局,。

　　術(shù)語(yǔ)很多,、部委也很多,，可能很多人看了一頭霧水。所以今天（19日）島妹就給大家分析一下,，這一囊括了8個(gè)部委,、局的自然資源監(jiān)管職能和空間規(guī)劃職能的全新機(jī)構(gòu)，其組建的背后,，究竟有著怎樣的頂層思考,？

　　現(xiàn)狀

　　故事可以從一只青蛙講起。

　　話說(shuō),，有一種珍稀青蛙,，生活在湖泊、濕地和周?chē)�的農(nóng)田,、山林之中,。為了保護(hù)好它，法律賦予了林業(yè)和漁業(yè)部門(mén)的主管職責(zé),。不過(guò),，在此之前，大型湖泊和水庫(kù)同時(shí)歸屬于水利部門(mén)管理,，而農(nóng)田,、山林也同時(shí)涉及到國(guó)土部門(mén)。

　　這樣一來(lái),，問(wèn)題就出現(xiàn)了,，青蛙在水里游就歸漁業(yè)管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國(guó)土部門(mén)管,，被人抓了呢,，就歸工商管……很自然地，在青蛙的管理上,，我們很容易看到類(lèi)似于基層執(zhí)法時(shí)“七八個(gè)大蓋帽,，管不好一個(gè)破草帽”的“政出多門(mén)”、“九龍治水”現(xiàn)象,。

　　當(dāng)然,，青蛙的故事只是一個(gè)比喻，并無(wú)確指,。但這一故事,，卻折射出了當(dāng)前機(jī)構(gòu)管理中的一個(gè)重要問(wèn)題：行政機(jī)構(gòu)的“條塊化”職權(quán)分割。

　　客觀地說(shuō),，這種行政機(jī)構(gòu)“條塊化”的形成有其歷史原因,。比如1982年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，我們可以看到一大批非常有存在感的產(chǎn)業(yè)型管理部門(mén),，像農(nóng)林牧漁部,、水利部,、石油工業(yè)部等。這些部門(mén)既負(fù)責(zé)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，又負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)類(lèi)目的自然資源管理,。

　　平心而論，這種模式有其優(yōu)勢(shì)：集中力量辦大事,，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),，行政效率高,。也正是因?yàn)槿绱�,，此后�?guó)務(wù)院各部門(mén)雖經(jīng)多次調(diào)整，但不同部門(mén)分別管理不同類(lèi)別自然資源的慣例,，還是保留了下來(lái),。但隨著時(shí)代發(fā)展、社會(huì)變遷,，權(quán)責(zé)分工的界限越來(lái)越清晰,，“九龍治水”的問(wèn)題開(kāi)始越來(lái)越多地暴露出來(lái)。

　　顧名思義,，“九龍治水”就是所有的龍都去治水,，沒(méi)有人管布雨之事。映射到現(xiàn)實(shí)中,，就是對(duì)于那些立竿見(jiàn)影,、有利可圖的項(xiàng)目，大家都想擠進(jìn)去分一杯羹,；對(duì)于那些投入大,、見(jiàn)效慢還得罪人的項(xiàng)目，大家都往后退,，比誰(shuí)跑得快,。最后，監(jiān)管空白和監(jiān)管打架的現(xiàn)象就這樣形成了,。

　　整合

　　在此背景下,，整合的意義與優(yōu)勢(shì)就凸顯出來(lái)。有人還會(huì)問(wèn)：那這次有自然資源部,，還有生態(tài)環(huán)境部,，它們之間的職責(zé)又有什么區(qū)別？

　　簡(jiǎn)言之,，自然資源部整合了原國(guó)土等8個(gè)部,、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能,，生態(tài)環(huán)境部整合了原環(huán)保等七個(gè)部,、委,、辦的環(huán)境保護(hù)與污染防治職能。通俗來(lái)說(shuō),，前者將負(fù)責(zé)全國(guó)960萬(wàn)平方公里陸地和300萬(wàn)平方公里海洋上的所有自然資源的空間規(guī)劃和數(shù)量監(jiān)管,；后者將主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管。

　　這兩個(gè)新組建的部門(mén),，其實(shí)也有相關(guān)性,。用網(wǎng)友的話來(lái)說(shuō)：兩者合作，將實(shí)現(xiàn) “上管天,，下管地,，中間管空氣”。這實(shí)際上也完整地體現(xiàn)了“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體的重要原則,。

　　自然資源部的組建本身也充分體現(xiàn)了整合的優(yōu)勢(shì),。我們可以以改革中涉及到的“土地資源為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃”為例。

　　眾所周知,，過(guò)去,，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，它曾是發(fā)改,、國(guó)土,、住建等主導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。試想,，如果城市邊緣有一塊地,，既適合建商場(chǎng)、住宅,，又能植樹(shù)造林,，或恢復(fù)成濕地，這塊地在過(guò)去一定是不同部門(mén)的“必爭(zhēng)之地”,。

　　這樣一來(lái),，一項(xiàng)資源的開(kāi)發(fā)或者保護(hù)，可能就不是基于科學(xué)的理性判斷,，或者社會(huì)各界的共同需求,，而是由多個(gè)相關(guān)部門(mén)中誰(shuí)更強(qiáng)勢(shì)來(lái)決定的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的導(dǎo)向下,，最后往往是資源開(kāi)發(fā)部門(mén)而不是資源保護(hù)部門(mén)“笑到最后”,。

　　現(xiàn)在，自然資源部將幾個(gè)部委的規(guī)劃職能整合到一起,，就能對(duì)各類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌,，相當(dāng)于真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。我們都說(shuō)要“一張藍(lán)圖干到底”，自然資源部的一大重要職責(zé),，就是給出這張藍(lán)圖的空間底圖,，告訴我們哪些地方能開(kāi)發(fā)，哪些地方要保護(hù),。

　　職權(quán)

　　這張藍(lán)圖背后的自然資源部職權(quán)范圍,，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，可以歸結(jié)為兩條紅線,。

　　一條是可以在地圖上肉眼可見(jiàn)的“生態(tài)紅線”,。各類(lèi)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū),、飲用水源地,，重要森林、湖泊,、海島,、濕地等,，都要被劃入生態(tài)紅線,，禁止或限制開(kāi)發(fā)。要知道,，這些可是占國(guó)土的四分之一到三分之一,，關(guān)系到中華民族千秋萬(wàn)代瓜瓞綿延的生態(tài)區(qū)域，任何情況下都是不能動(dòng)的,。

　　另外一條則是“資源開(kāi)發(fā)利用上限”,。相較于前者，這更像是一條隱形的控制紅線,。怎么理解,？說(shuō)水資源開(kāi)發(fā)利用率、礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量控制指標(biāo),，可能有些抽象,，其實(shí)島友們只需要想象越來(lái)越緊張的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，就能明白其中通行的道理,。

　　不僅如此,，一項(xiàng)自然資源的開(kāi)發(fā)，往往關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)中的其他要素,，如果不加注意,，后患更是無(wú)窮。

　　還是以青蛙的生存和棲息為例,。如果開(kāi)采某座大山上的礦產(chǎn),，就會(huì)破壞山上的森林植被，從而讓山間的溪流和山下的湖泊干涸，最后影響某種青蛙的生存,。這時(shí)候,，是否決定開(kāi)采，可以開(kāi)采到什么程度,，每年可以開(kāi)采多少,，可以開(kāi)采幾年等問(wèn)題的確定，既要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)的需求程度,，又要考慮林業(yè)資源,、水資源破壞帶來(lái)的損失，還要考慮青蛙的物種多樣性價(jià)值,。

　　這些工作由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌,，要比多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)高效得多。

　　確權(quán)

　　總結(jié)來(lái)看,，無(wú)論是可見(jiàn)的“生態(tài)紅線”,，還是抽象的“資源利用上限”，最終表現(xiàn)都是各類(lèi)自然資源的確權(quán)管理,。

　　自然資源全民所有（部分為集體所有）,，是我國(guó)的基本制度之一。不出意外的話,，今后各級(jí)政府的自然資源部門(mén),，都將統(tǒng)一行使其全民所有者職責(zé)，負(fù)責(zé)保護(hù),、修復(fù)生態(tài)紅線以內(nèi),、資源上限以外的自然資源，并向社會(huì)釋放可供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),、開(kāi)發(fā)利用的各類(lèi)自然資源產(chǎn)權(quán),。

　　從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，建立自然資源部來(lái)統(tǒng)一管理,，并不是像有些人所擔(dān)心的那樣出現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子,；恰恰相反，明確了哪些資源要出于公益目的而保留,、保護(hù)和修復(fù)后,，就能更加明確哪些資源可以向市場(chǎng)放開(kāi)，并可以由更為規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行配置,。

　　例如,，我國(guó)目前已經(jīng)建立的土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán),、林權(quán),，正在試行的水權(quán)交易或流域水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,，都可以進(jìn)行進(jìn)一步地完善和擴(kuò)容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革,，少了作為生產(chǎn)要素之一的自然資源的供給改革怎么行,？

　　自然資源產(chǎn)權(quán)的整體明晰，同時(shí)有利于各類(lèi)資源稅,、費(fèi)的系統(tǒng)化改革,。像大家普遍關(guān)心的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型、房產(chǎn)稅征收等問(wèn)題,，如果放在自然資源稅費(fèi)改革的大框架下,，可能將有更清晰的認(rèn)識(shí)和理解。同樣的,，由于涉及到與財(cái)政部,、發(fā)展改革委等部委的合作，統(tǒng)一交給自然資源部來(lái)管理,，將再一次體現(xiàn)職能整合的便利優(yōu)勢(shì),。

　　當(dāng)然，作為一個(gè)掌握著如此巨大職能的新設(shè)機(jī)構(gòu),，自然資源部同樣需要考慮與其他部委之間的相互合作,、監(jiān)督的問(wèn)題；在垂直管理,、內(nèi)部機(jī)構(gòu)融合方面,，也有一定的探索空間,。對(duì)此,，我們拭目以待。