日前，國務院正式頒布《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）,，自2022年3月1日起施行《條例》。該《條例》對在中國境內(nèi)以營利為目的從事經(jīng)營活動的各類企業(yè),、個體工商戶,、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體登記管理作出統(tǒng)一規(guī)定，進一步優(yōu)化登記流程,，壓縮登記環(huán)節(jié),，精簡申請材料，提升登記便利化程度,，降低制度性成本,，減輕企業(yè)負擔。為進一步解讀《條例》,，記者專訪了上海市司法局副局長,，法學教授羅培新。

　　中國經(jīng)濟網(wǎng)記者：作為4年都參與了世界銀行對全球190個經(jīng)濟體的評估的專家,，您如何看待國務院日前頒布的《條例》,？

　　羅培新：眾所周知，世界銀行對全球190個經(jīng)濟體的評估中,，“開辦企業(yè)”是首要指標,。近年來，市場監(jiān)管部門以市場主體感受度為出發(fā)點,，銳意改革,，守正創(chuàng)新，該項指標從2015年全球排名第128名,，大幅躍升至2019年第28名,，為我國全球排名的顯著提升，作出重要貢獻,。

　　近四年來,，我參與了與世行所有場次的最終磋商，深知世行的每一項指標,，都承載著核心價值,。而這一核心價值的實現(xiàn)，均有賴于規(guī)則的支撐,。我國《條例》即屬這方面的重要行政法規(guī),，它既吻合世行的方法論，又是京滬兩地實驗性制度變革之集大成,，無疑意義非凡,。

　　與世界銀行營商環(huán)境評估方法論一脈相承

　　中國經(jīng)濟網(wǎng)記者：我國市場主體登記制度與世界銀行“開辦企業(yè)”記錄等方式有哪些不同？

　　羅培新：世界銀行“開辦企業(yè)”記錄創(chuàng)業(yè)者(entrepreneur)要開辦并正式經(jīng)營一家工業(yè)或商業(yè)企業(yè)時,，法律正式要求或?qū)嵺`中通常遵循的所有程序,、完成這些程序的耗時和費用,，以及最低實繳資本。

　　根據(jù)世行的方法論,，程序,，是指企業(yè)創(chuàng)辦人與外部人員（政府機構(gòu)、律師,、審計人員或公證人員）之間的互動,。時間，是指完成一個程序所需時間的中間值,。

　　世行假設每個程序的時間為1天,，那些可在網(wǎng)上完整完成的程序，時間則為半天,。

　　費用,，以經(jīng)濟體人均收入的百分比來記錄，包括所有的官方費用,，以及法律要求的專業(yè)人士服務費,。而最低實繳資本則根據(jù)各經(jīng)濟體的公司商事法來確定，我國是零,，此項指標拿到了滿分,。

　　以上方法論的基礎是，公共選擇理論中的“捕獲理論”認為,，嚴格的準入規(guī)則提升了準入門檻,，阻止了競爭者的進入，形成了從業(yè)者更強的市場支配力,，而不是更大的消費者利益,。公共選擇理論中的“收費亭理論”認為，行政管制存在的一個重要原因,，是為了授予經(jīng)辦人拒絕的權(quán)力來謀取私人利益,。

　　因而，對于開辦企業(yè)而言,，應當盡一切努力,，取消一切不必要的管制，減少不必要的程序,，壓減一切可能的時間和費用,。

　　中國經(jīng)濟網(wǎng)記者：《條例》在壓減程序、時間與費用等方面,，作了哪些具體的規(guī)定,？

　　羅培新：《條例》嚴格遵循世行方法論，在壓減程序,、時間與費用方面,，作了非常細致的規(guī)定，具體體現(xiàn)在：

　　其一,，規(guī)則一體適用,。整合已出臺的關于市場主體登記管理的行政法規(guī)，對在我國境內(nèi)以營利為目的從事經(jīng)營活動的各類企業(yè),、個體工商戶,、農(nóng)民專業(yè)合作社等登記管理作統(tǒng)一規(guī)定。這樣,，各類市場主體都能夠通過該條例獲知登記的條件和要求,，而不必在散落于多個法規(guī)甚至規(guī)章中的規(guī)則中，找到適于自己的那些條款,。

　　其二,，提升登記便利度。該條例推行當場辦,、一次辦,、限時辦、網(wǎng)上辦,、異地可辦,。同時，條例明確,，登記機關對申請材料符合法定要求的應予當場登記,；不能當場登記的，一般應在3個工作日內(nèi)予以登記,。所謂當場辦理,，是指當事人可以現(xiàn)場等待，營業(yè)執(zhí)照甚至立等可取,，而不必來回折返,。

　　其三，精簡申請材料和登記環(huán)節(jié),。登記機關能夠通過政務信息共享平臺獲取的相關信息,，不得要求申請人重復提供。申請材料不齊全或不符合法定形式的,，登記機關應一次性告知申請人需補正的材料,。

　　探索制度變革 持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

　　中國經(jīng)濟網(wǎng)記者：作為世界銀行營商環(huán)境評估的指標城市，北京與上海的制度變革,，總是具有先行先試,。在探索過程中關于電子印章、電子營業(yè)執(zhí)照等方面的改革,，經(jīng)歷了哪些曲折過程,？

　　羅培新：2019年4月4日,，在市場監(jiān)管總局營商環(huán)境“開辦企業(yè)”的調(diào)研與督查進行之中，市場監(jiān)管總局登記注冊局的同志曾經(jīng)介紹過以下幾點：

　　第一,，市場主體登記,，必須強化線上流程，能夠在線上完成的,，都在線上完成,。第二，社保登記與員工登記,，整合進企業(yè)注冊登記平臺和單個申請表中,。第三，電子印章,，引入安全數(shù)字認證系統(tǒng)或使用授權(quán)人員簽字代替公司印章,，世行認可電子印章；第四,，引入電子發(fā)票,，特別是將電子發(fā)票的覆蓋范圍擴大到增值稅專用發(fā)票。

　　關于電子印章,，印章的法律意義就是主體身份與意識表示的識別,，既然電子技術已經(jīng)比較成熟，在政務領域普遍適用了,，就完全可以適用于商務領域,。

　　企業(yè)設立者在領取營業(yè)執(zhí)照的時候，自動生成一個電子印章,，同時交付密鑰,，企業(yè)如果需要，可以自行刻制物理印章,。另外,，企業(yè)也可以在領取營業(yè)執(zhí)照的時候，申領發(fā)票,，這樣就可以減少兩個環(huán)節(jié),，降低400元的費用，我國的排名,，又可以提升,。

　　基于以上認知，2020年4月10日施行的《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十三條規(guī)定,， 企業(yè)辦理政務服務事項,，使用的符合法律規(guī)定條件的可靠的電子簽名，與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力；電子印章與實物印章具有同等法律效力,；電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力,，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外,。同年4月28日施行的《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十五條也有類似的規(guī)定,。

　　《條例》明確規(guī)定，電子與紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照具有同等法律效力,。從而以位階更高的行政法規(guī)，確認了這一制度安排,。

　　另一例子是關于“簡易注銷”,。上海在長時間的實踐探索基礎上，規(guī)定了簡易注銷制度,，即《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四十三條規(guī)定：對領取營業(yè)執(zhí)照后未開展經(jīng)營活動,、申請注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務或者債權(quán)債務清算完結(jié)的，可以適用簡易注銷登記程序,。企業(yè)可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公告,，公告時限為二十日。公告期內(nèi)無異議的,，登記機關可以為企業(yè)辦理注銷登記,。

　　《條例》進行了兩個方面的優(yōu)化：其一，將公債與私債的清結(jié)情況一體規(guī)定,。明確規(guī)定市場主體未發(fā)生或已清償債權(quán)債務,、職工工資、社保費用,、應繳稅款等,，書面承諾承擔相關法律責任并按規(guī)定公示的，可按簡易程序辦理注銷,。其二,，明確規(guī)定個體工商戶無需公示。

　　事實上,，《條例》是集京,、滬多地制度變革之大成，并在技術方面持續(xù)優(yōu)化,。

　　強化事中事后監(jiān)管 厘清各方責任邊界

　　中國經(jīng)濟網(wǎng)記者：世界銀行評估的方法論帶來什么啟示,？有觀點認為，《條例》強化了市場主體設立登記的自我責任,，合理厘清了市場,、行政與司法的邊界。對此,，您如何看,？

　　羅培新：在優(yōu)化營商環(huán)境的時代背景下,，世界銀行評估的方法論帶來了兩方面的啟示：一方面，市場準入,，大道至簡,，政府必須在簡化程序、縮短時間和降低費用方面,，大幅降低制度性交易成本,；另一方面，必須強化市場主體設立登記的自我責任,，摒棄過往政府對登記行為予以信用背書的做法,，合理厘清市場、行政與司法的邊界,。

　　有鑒于此,，《條例》明確了誠信和監(jiān)管要求，要求市場主體實行實名登記,，對提交材料真實性,、合法性和有效性負責，并按規(guī)定公示年度報告和登記相關信息,。

　　對登記時提交虛假材料或有其他欺詐行為的,，撤銷其市場主體登記，直接責任人3年內(nèi)不得再次申請登記,。

　　登記機關根據(jù)市場主體信用狀況實施分級分類監(jiān)管,，采取“雙隨機、一公開”方式對登記事項進行監(jiān)督檢查,。與此同時,，《條例》明確了違法行為的法律責任和處罰措施。增強處罰針對性,，情節(jié)嚴重的吊銷營業(yè)執(zhí)照,，維護誠實守信、公平競爭的市場秩序,。

　　中國經(jīng)濟網(wǎng)記者：一個值得探討的問題在于,，如果發(fā)生登記錯誤，則如何厘清相關各方責任,？

　　羅培新：我認為,，作為一種改革方向，可以遵循以下法律路徑：其一,，將市場主體設立與變更登記的法律性質(zhì),，明確為行政確認；其二，明確市場監(jiān)管部門對于登記材料承擔形式審查職責,；其三,，一般領域的經(jīng)營范圍，可采取自主申報,、平臺公示的做法,，公司章程、公司決議等公司自治事項,，由市場主體自行上傳平臺,，并由其對真實性、準確性及有效性負責,；其四,，市場監(jiān)管部門通過形式審查完成登記，事后證據(jù)表明,，登記所依賴的基礎民事法律關系存在爭議而應當變更或撤銷登記時，不能認為市場監(jiān)管部門此前的登記行為存在過錯,；其五,，行政相對人起訴市場監(jiān)管部門，要求變更登記,，從而形成行政訴訟,。如果法院經(jīng)審查認定存在民事爭議，則應認為不符合行政訴訟的起訴條件,，駁回起訴,；民事基礎法律關系應另行通過民事訴訟程序來認定；其六,，法院在民事訴訟中認定的事實,，市場監(jiān)管部門可以作為確定的證據(jù)來運用。市場登記中的行政審查與司法審查,，只有各安其份,，才能各顯其美。

　　立良法,，謀善治,。期待《條例》為優(yōu)化我國營商環(huán)境，注入更多規(guī)則之力,。 （中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 蘇蘭 整理）