從2015年國務(wù)院授權(quán)上海市浦東新區(qū)開展針對116項行政許可事項改革試點到當前在全國自貿(mào)試驗區(qū)范圍推進523項行政許可事項的全覆蓋改革試點，“證照分離”改革已經(jīng)走過5個年頭,，五年多來,，這項改革的深度不斷挖掘,、廣度持續(xù)拓展,，改革的制度紅利得到充分釋放，成效顯著,。經(jīng)過五年的實踐探索,，“證照分離”改革已經(jīng)不僅僅是壓縮審批事項的技術(shù)性改革行為，而是成為優(yōu)化營商環(huán)境,、深化政府“放管服”改革的制度性舉措,，從改革理念、推進路徑,、操作手法等方面走出了一條新時代政府“放管服”改革新路,。當前，把“證照分離”這項改革推向縱深對培育好,、保護好市場主體,，更大力度釋放市場主體活力，讓市場主體更好融入“雙循環(huán)”,，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主,、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局，具有重大意義,。

　　一,、“證照分離”改出企業(yè)滿意度

　　“證照分離”改革的初衷是破解“先照后證”改革后，市場主體面對的“辦證難”問題,，其改革思路不同于傳統(tǒng)的簡單取消審批事項,，而是針對不同特征的涉企行政許可事項，實施差別化的改革方式,，同時加強事中事后監(jiān)管,，完善政務(wù)服務(wù),，使企業(yè)辦證更加便捷高效。圍繞這一改革思路,，“證照分離”從上海浦東發(fā)軔到自貿(mào)試驗區(qū)先行先試,，再到當前涉企事項全覆蓋，通過試點地區(qū)大膽試,、大膽闖,，探索形成的創(chuàng)新成果得到及時復制推廣，形成了改革的良性循環(huán),，對于迅速激活市場微觀細胞的生命力,、培育經(jīng)濟發(fā)展新動能起到了重要作用。來自上海地區(qū)的問卷調(diào)查顯示,，“證照分離”改革五年多來,，企業(yè)對該項改革的滿意度從改革之初的75.4%，上升到當前的86.8%,，提高了11.4個百分點,，改革得到了市場主體的充分支持。

　　1,、圍繞創(chuàng)新行政審批事項改革方式,，最大限度降低市場準入門檻。其一,，“證照分離”改革在路徑方法上開創(chuàng)了針對不同審批事項特點,，實施差異化改革舉措的先河，結(jié)合市場主體辦事需求,，深度挖掘改革事項背后的審批邏輯,、審批關(guān)系，通過實施直接取消審批,、審批改為備案,、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)四種改革方式,，倒逼政府審批流程再造，重塑政府與企業(yè)的審批關(guān)系,。其二,，告知承諾制開創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)模式。原有審批制度下,，政府部門往往會代替企業(yè)去考慮應當由企業(yè)經(jīng)營者考慮的問題,，如企業(yè)內(nèi)部管理制度等，使得市場主體應當具有的自我保護意識,、風險承擔意識等被阻斷,�,！白C照分離”改革創(chuàng)造性地實施告知承諾制，實現(xiàn)企業(yè)事前承諾即可經(jīng)營,，事后違信進行處罰,，極大降低了市場準入門檻，同時也倒逼社會信用體系的建設(shè)和完善,。其三,，審批事項“能減必減”“可簡則簡”�,！白C照分離”改革推進過程中,，始終把“照后減證”貫穿于審批事項改革全過程，持續(xù)推進審批事項向前“三扇門”前移,。特別是針對“優(yōu)化審批服務(wù)”類事項,，嚴把“進門”關(guān)，避免政府部門將不愿改,、不好改的事項一股腦都裝進去,，沖淡改革成效。這也反襯出“證照分離”改革的堅韌性,，始終瞄準改革的核心領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),，久久為功，彰顯改革的成效,。

　　2,、圍繞健全事中事后監(jiān)管制度體系，營造公平競爭有序市場環(huán)境,。一方面,，“證照分離”改革的核心在“放”，關(guān)鍵在“管”,，只有管的好才能放得開,。長期以來，政府部門對一些審批事項放不下,、減不了,，很大程度是缺乏行之有效的管理手段，怕取消了許可管不住,、出亂子,。因此，針對這一“后顧之憂”,，“證照分離”改革把放管結(jié)合置于突出的位置,，把事中事后監(jiān)管作為“證照分離”改革順利實施的“壓艙石”。取消了審批并不是一放了之、“不批不管”“只批不管”“嚴批寬管”,，而是要創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管,，做好審管銜接，確保了取消的事項管得住,、管得好,。另一方面，事中事后監(jiān)管對部門間信息共享,、協(xié)同聯(lián)動提出了更高要求,，倒逼地方政府加大監(jiān)管制度探索。比如,，上海市浦東新區(qū)在實踐中首創(chuàng)“雙告知,、雙反饋、雙跟蹤,、雙隨機,、雙評估、雙公示”的“六個雙”政府綜合監(jiān)管制度體系,，實施動態(tài)監(jiān)管,、風險監(jiān)管、信用監(jiān)管,、分類監(jiān)管等創(chuàng)新監(jiān)管方式,。可以說,，沒有事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新的實踐探索,，很難實現(xiàn)“證照分離”改革在短時間內(nèi)的快速穩(wěn)妥推進。

　　3,、圍繞創(chuàng)新政府服務(wù)方式服務(wù)手段,，讓改革帶給市場主體獲得感。首先,，“證照分離”改革不是單打獨斗,，實施過程中與商事登記制度改革、“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新等“放管服”改革緊密結(jié)合,，統(tǒng)籌推進部門業(yè)務(wù)協(xié)同,，最大程度合并審批要件和環(huán)節(jié)，精簡審批材料,，壓縮審批時限,，真正實現(xiàn)通過改革的集成，讓市場主體得實惠,。比如,，在“證照分離”改革的基礎(chǔ)上，上海市浦東新區(qū)率先探索開展“一業(yè)一證”改革,，從以“部門為中心”的單個事項改革,，向“以企業(yè)為中心”的業(yè)務(wù)流程革命性再造轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“一帽牽頭,、一鍵導航,、一單告知、一表申請,、一標審核,、一證準營”�,？梢�,，從企業(yè)辦事的角度看，網(wǎng)上辦理,、集成辦理作為“證照分離”改革的助推器,，實現(xiàn)了辦事理念、方式,、手段“質(zhì)”的飛躍,，市場主體越來越看重“足不出戶、即可辦成”“一網(wǎng)通辦,、一次辦成”帶來的獲得感,。其次，“證照分離”改革針對市場主體關(guān)心的“難點”“痛點”問題,，多措并舉加強和改進政府服務(wù),，用政府的“優(yōu)服務(wù)”抵消企業(yè)的“硬成本”，更好釋放“證照分離”改革的效應,。一些地方探索針對同一審批事項的不同環(huán)節(jié)和細分領(lǐng)域,，采取不同的審批方式，提高改革舉措的針對性,、精準性,；還有的地區(qū)探索備案、告知承諾類事項“當場辦結(jié)”模式,，實施“跨前一步”服務(wù),，最大程度消減審批不確定性。這些圍繞“證照分離”改革探索實施的創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù),，極大提高了市場主體辦事的滿意度和獲得感,。

　　二、“證照分離”改革永遠在路上

　　“證照分離”改革取得的成就表明,，以市場主體為中心的改革設(shè)計找準了方向,、走對了路。下一步深化“證照分離”改革要結(jié)合新形勢下對“放管服”改革的新要求，圍繞更好推動形成國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展新格局,，統(tǒng)籌推進行政審批制度改革和商事制度改革,，實現(xiàn)“證”與“照”管理功能相分離，在更大范圍和更多行業(yè)推動“照后減證”和簡化審批,，創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管,，最大限度降低市場主體準入、準營成本,，為企業(yè)釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力營造良好環(huán)境,。

　　1、強化審管結(jié)合,，把加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管作為深化“證照分離”改革的基礎(chǔ)支撐,。進一步健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段,、以重點監(jiān)管為補充,、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，支持各地開展監(jiān)管手段,、機制等創(chuàng)新,，在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、信用監(jiān)管,、分類監(jiān)管,、風險監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等方面探索更為有效的路徑,、模式,。

　　2、加大告知承諾制改革探索力度,，加快形成以告知承諾為主的“證照分離”改革新格局,。告知承諾制度是用誠信激活改革加速度的重要制度創(chuàng)新，要推進依法告知,、依法承諾,、違規(guī)處罰等一整套告知承諾制度建設(shè)，依法列出可量化可操作,、不含兜底條款的經(jīng)營許可條件,，明確監(jiān)管規(guī)則和違反承諾后果，一次性告知企業(yè),，最大限度壓縮審批自由裁量權(quán),。

　　3、主動擁抱新技術(shù),，強化“證照分離”改革的信息基礎(chǔ)設(shè)施保障,。將“證照分離”改革事項內(nèi)嵌入“一網(wǎng)通辦”,、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等政務(wù)平臺系統(tǒng)，通過部門后臺系統(tǒng)之間的信息共享,，實現(xiàn)更多審批事項在線辦理,，提高行政審批效率。鼓勵各地運用新技術(shù)開展智能審批,、智慧監(jiān)管，探索形成一批“證照分離”改革技術(shù)應用場景,。

　　4,、加強改革協(xié)同聯(lián)動，打造“放管服”改革升級版,。強化“證照分離”改革與商事登記制度,、電子證照歸集、企業(yè)市場退出等改革的協(xié)同聯(lián)動和系統(tǒng)集成,，特別是結(jié)合市場主體高效辦成“一件事”等改革,，將“證照分離”改革納入企業(yè)全生命周期服務(wù)體系。

　　總的來講,，“證照分離”改革近年來是市場主體感受最明顯,、系統(tǒng)集成要求最復雜、政府職能轉(zhuǎn)變最深刻的一項綜合性改革,。這項改革之所以取得好的效果,，關(guān)鍵就在于始終將回應市場主體訴求作為改革的出發(fā)點和落腳點，始終將改革的頂層設(shè)計與地方自主探索緊密結(jié)合,，始終將改革的開創(chuàng)性,、革命性、堅韌性有機統(tǒng)一,，始終將改革的聯(lián)動性,、配套性、集成性緊密結(jié)合,，成為深化“放管服”系統(tǒng)集成式改革的典范,。（上海市發(fā)展改革研究院改革創(chuàng)新研究所所長 王果）