“證照分離”改革是新形勢下落實黨中央,、國務(wù)院決策部署,，縱深推進(jìn)“放管服”改革的重要舉措,。通過“證照分離”改革,，加速轉(zhuǎn)變政府職能,，以更為開放包容,、公平公正的新發(fā)展理念,，提升市場制度競爭力優(yōu)勢,，推動建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,。

　　“證照分離”改革是商事制度改革的深化拓展，是為更好地回應(yīng)市場訴求,，破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“辦照容易辦證難”的堵點痛點,，探索并創(chuàng)新的一項重要基礎(chǔ)性工作。旨在通過改革審批方式,，大力推進(jìn)涉企事項減環(huán)節(jié),、減材料、減時限,、減費(fèi)用，充分體現(xiàn)了商事制度改革注重簡政放權(quán)和減少行政審批的鮮明特征,。

　　“證照分離”改革是黨中央,、國務(wù)院交給上海的一項重大改革任務(wù)。從2015年底率先在浦東新區(qū)試點到全市復(fù)制推廣,，從部分許可事項探索到涉企許可事項全覆蓋,，上海始終以問題為導(dǎo)向，蹄急步穩(wěn)地持續(xù)推進(jìn)各項工作,，改革成效明顯,。

　　一、上�,！白C照分離”改革圍繞“1+3+X”構(gòu)建制度

　�,。ㄒ唬���1”是以“一網(wǎng)通辦”為抓手，促進(jìn)改革事項快辦好辦,。堅持將“證照分離”改革和“一網(wǎng)通辦”改革協(xié)同聯(lián)動,，注重形成更大的改革合力和綜合效應(yīng)。以全市通辦,、全網(wǎng)通辦,、只跑一次、一次辦成為目標(biāo),，率先探索政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”,，把“一網(wǎng)通辦”作為深化“證照分離”改革的關(guān)鍵依托和提高辦證效率的重要手段，著力推進(jìn)業(yè)務(wù)流程革命性再造,。

　�,。ǘ�）��3”是聚焦改革核心三要素，實現(xiàn)改革成果可持續(xù),、可復(fù)制,、可推廣,。一是聚集事項清單。梳理形成國家,、市,、區(qū)三級企業(yè)許可事項全覆蓋清單，建立動態(tài)評估,、分類施策,、滾動優(yōu)化的清單管理制度。二是聚焦改革方式,。確立形成“進(jìn)四扇門”的分類改革方式,。第一扇門直接取消審批，注重協(xié)同配套,，第二扇門審批改為備案,，注重當(dāng)場辦結(jié)，第三扇門實行告知承諾,，注重信用監(jiān)管,，第四扇門優(yōu)化審批服務(wù)，注重簡便透明,。三是聚焦監(jiān)管模式,。建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，按照“誰審批,、誰監(jiān)管,，誰主管、誰監(jiān)管”原則,，確定監(jiān)管職責(zé),、健全審管銜接。堅持政府主導(dǎo),、企業(yè)自治,、行業(yè)自律、社會監(jiān)督,，健全多元共治,、互為支撐的協(xié)同監(jiān)管新格局。

　　3,、“X”是以多方位法治供給為保障,，推動改革舉措系統(tǒng)集成形成合力。始終堅持“重大改革于法有據(jù)”,，推動持續(xù)深入深化,。2015年底啟動的第一輪改革試點，國務(wù)院出臺了《關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項的決定》,，明確對11部行政法規(guī)和文件暫時調(diào)整,；上海出臺了《關(guān)于開展“證照分離”改革試點在浦東新區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》,，明確了地方性法規(guī)“一攬子調(diào)整”和“向后滾動調(diào)整”的機(jī)制；本市各審批部門及時出臺貫徹落實方案,，確保推進(jìn)改革,。2019年12月1日起，在自由貿(mào)易試驗區(qū)實施的“證照分離”改革全覆蓋試點,，上海共計519項,、涉及本市35個部門，除國家及地方層面的法律法規(guī)立改廢釋外,，各部門均根據(jù)具體事項改革實踐,，出臺相關(guān)落實文件。截止目前,，累計制定工作方案,、操作辦法和管理制度87項、制定告知承諾書格式文本77份,，切實做到改革與法治雙輪驅(qū)動,、協(xié)同共進(jìn)。

　　二,、上海“證照分離”改革緊抓“三個關(guān)鍵”推進(jìn)落實

　�,。ㄒ唬┚o抓市場主體獲得感這個關(guān)鍵,。“證照分離”緊扣從政府本位向服務(wù)本位轉(zhuǎn)型的要求,，推動“進(jìn)四扇門”分類改革,。

　　1.對直接取消審批的，確保監(jiān)管到位,。取消審批后,，企業(yè)持有營業(yè)執(zhí)照即可開展經(jīng)營，政府部門堅持放管結(jié)合,、并重,，把有效監(jiān)管作為簡政放權(quán)的必要保障,形成相互協(xié)作、齊抓共管的高效監(jiān)管機(jī)制,。

　　2.對審批改為備案的,，簡化備案手續(xù)。通過完善備案方式,，讓數(shù)據(jù)多跑路,、群眾少跑腿。

　　3.對實行告知承諾的,，注重承諾兌現(xiàn),。通過建立審批與信用監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制,，開展全覆蓋核查。

　　4.對優(yōu)化審批服務(wù)的,，提高審批效率,。主管部門制定并公布準(zhǔn)確完備、簡明易懂的準(zhǔn)入要求,，提高辦證的透明度和可預(yù)期性,。

　　（二）緊抓探索制度創(chuàng)新這個關(guān)鍵,。上海的改革始終堅持制度先行,、穩(wěn)妥推進(jìn)，在改革中充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)和推動作用,。

　　1.首創(chuàng)一個改革方式,。全國首創(chuàng)告知承諾管理辦法。2018年,，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)要求,，上海在以往探索行政審批告知承諾工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分調(diào)研和試點實踐,，制定發(fā)布了政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》,，2018年5月1日起正式施行，這是全國范圍內(nèi)對告知承諾制度進(jìn)行規(guī)范的首個創(chuàng)制性地方政府立法,。實行告知承諾,，一方面推動了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從事前的直接把關(guān),，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗拈g接把關(guān),，通過事中事后監(jiān)管督促申請人落實審批條件。在“證照分離”改革全覆蓋中,，上海將“實行告知承諾”的事項數(shù)量由國務(wù)院下發(fā)通知中的60項擴(kuò)展到了76項,；另一方面夯實了主體責(zé)任，將誠實信用原則引入行政關(guān)系,，在行政機(jī)關(guān)與行政相對方雙方承諾和信賴的基礎(chǔ)上實施行政審批,，推動企業(yè)加強(qiáng)自主管理、自我約束,，增強(qiáng)企業(yè)的法律意識和社會責(zé)任意識,。據(jù)粗略統(tǒng)計，以告知承諾方式發(fā)放的許可證數(shù)量約占76個審批事項發(fā)證總數(shù)的72%,。

　　2.創(chuàng)新兩個監(jiān)管模式,。建立了雙隨機(jī)、一公開的監(jiān)管新模式,、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管新制度,。深化“雙隨機(jī),、一公開”監(jiān)管模式改革，完善優(yōu)化信用監(jiān)管手段,。制定《上海市市場監(jiān)管局雙隨機(jī)抽查工作指引》,，基本統(tǒng)一市場監(jiān)管部門“雙隨機(jī)”檢查內(nèi)容、方式,、依據(jù)等,，進(jìn)一步推進(jìn)本部門27類、76個雙隨機(jī)抽查事項實現(xiàn)全覆蓋管理,；牽頭推進(jìn)市場監(jiān)管領(lǐng)域跨部門聯(lián)合抽查,，完善市級層面“16+3”、區(qū)級層面“19+X”模式的市場監(jiān)管領(lǐng)域聯(lián)合“雙隨機(jī),、一公開”監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制,，指導(dǎo)各區(qū)在全市聯(lián)合抽查事項清單的基礎(chǔ)上，堅持“拓展部門聯(lián)合監(jiān)管覆蓋范圍,，將更多事項納入聯(lián)合抽查”的工作要求,，進(jìn)一步制定出臺區(qū)級部門聯(lián)合抽查事項清單，平均聯(lián)合抽查39個領(lǐng)域,、154個事項,、48類檢查對象；不斷提升“雙隨機(jī),、一公開”監(jiān)管效能,，委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展市場監(jiān)管領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管改革評估,，并探索將隨機(jī)抽查比例,、頻次與企業(yè)信用風(fēng)險掛鉤,，進(jìn)一步提升抽查針對性,、精準(zhǔn)性。2019年8月,，市政府辦公廳印發(fā)《上海市“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”工作實施方案》,，通過大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新興技術(shù),，構(gòu)建以“監(jiān)管要素標(biāo)準(zhǔn)化,、監(jiān)管方式智能化、監(jiān)管流程閉環(huán)化”為特征的行業(yè)綜合監(jiān)管體系,；推動建立以信息歸集共享為基礎(chǔ),、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度,；實現(xiàn)從職能部門“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合監(jiān)管和“智慧監(jiān)管”,。2020年,，市場監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)部門共通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)發(fā)起聯(lián)合抽查254次，同比增加1.6倍,。

　　3.把握三個“先”機(jī),。2015年率先試點。在上海市浦東新區(qū)對改革需求強(qiáng)烈,、審批頻次較高,、改革成效顯著的116項審批事項開展改革試點，邁出了“證照分離”改革第一步,；2016年領(lǐng)先推廣,。把符合條件的75項試點事項在全市推廣實施。2020年爭先探索,。在持續(xù)深化拓展改革覆蓋面的基礎(chǔ)上,，浦東新區(qū)爭先探索市場準(zhǔn)入“一業(yè)一證”改革，通過再造審批申報方式,、審批審核程序和行業(yè)準(zhǔn)入方式,，實現(xiàn)“一次告知、一表申請,、一口受理,、一證準(zhǔn)營”。以“便利店”行業(yè)為例,，由改革前的食品經(jīng)營,、煙草專賣、藥品器械經(jīng)營等6張許可證變?yōu)?張行業(yè)綜合許可證,；審批時限由38個工作日減少至5個工作日,，申請材料由53份減少至10份，填表要素數(shù)由313項減少至98項,，大幅改善了改革前準(zhǔn)入許可環(huán)節(jié)多,、材料繁、時間長的問題,。

　�,。ㄈ�）緊抓數(shù)字化轉(zhuǎn)型這個關(guān)鍵。上海全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型,，是深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國,、數(shù)字中國、智慧社會,，鞏固提升城市能級和核心競爭力的重大戰(zhàn)略部署,。2020年2月3日起，上海市全面開展經(jīng)營范圍規(guī)范化改革試點，統(tǒng)一使用市場監(jiān)管總局《經(jīng)營范圍登記規(guī)范表述目錄（試行）》,。將經(jīng)營范圍由敘述文字優(yōu)化調(diào)整為規(guī)范條目,。通過規(guī)范條目建立與審批事項、事項部門,、審批層級的勾連對應(yīng)關(guān)系,，實現(xiàn)“零差錯、零距離,、零往返”,。申請人在一網(wǎng)通辦“勾勾選選”即完成經(jīng)營范圍申請，審批部門在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺“點點更新”即完成企業(yè)登記數(shù)據(jù)批量接收,，讓企業(yè)真正感受到政府的辦理速度與服務(wù)溫度,。

　　三、上海推進(jìn)“證照分離”改革的下一步目標(biāo)

　　2021年,，是我國“兩個一百年”交匯點全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程,、向第二個一百年進(jìn)軍的啟動之年，也是“十四五”開局之年,。國務(wù)院決定在全國范圍推行“證照分離”改革全覆蓋,，上海將貫徹落實新發(fā)展理念，推動改革向高質(zhì)量挺進(jìn),。

　　1.力爭成為高標(biāo)準(zhǔn)“一網(wǎng)通辦”的標(biāo)桿,。“放管服”改革的最終效果體現(xiàn)在市場主體的感受度上,�,！白C照分離”改革要與互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)手段緊密結(jié)合，以“一網(wǎng)通辦”為載體,，實現(xiàn)證照零距離辦理,，讓企業(yè)切實感受到身邊的行政服務(wù)。這不僅符合互聯(lián)網(wǎng)社會企業(yè),、群眾的辦事習(xí)慣,，也是政府自身優(yōu)化流程、整合機(jī)構(gòu),、提升效率的要求,。

　　2.力爭成為高質(zhì)量推進(jìn)落實的標(biāo)桿,。深入推進(jìn)“證照分離”改革,，細(xì)化四種改革方式，分類推進(jìn)審批制度改革,，把增強(qiáng)改革的可操作性放在首要地位,。取消審批事項要突出“管理銜接”，防止監(jiān)管脫節(jié)；備案事項要破解主管部門因有“后顧之憂”而變相審批,；告知承諾事項要體現(xiàn)服務(wù)的“跨前一步”,，當(dāng)場辦結(jié)；優(yōu)化審批服務(wù)要立足“嚴(yán)格,、創(chuàng)新,、協(xié)同”，實現(xiàn)“有求必應(yīng),、無事不擾”,，真正做到“寓管理于服務(wù)之中”。

　　3,、力爭成為高水平政府治理的標(biāo)桿,。深化“證照分離”改革，圍繞企業(yè)全生命周期實際需求,，以既要放得開又要管得住為前提,，全閉環(huán)、系統(tǒng)性優(yōu)化數(shù)據(jù)采集,、協(xié)同,、共享、應(yīng)用等各流程環(huán)節(jié),，推動市場主體登記信息與管理數(shù)據(jù)更大范圍,、更深層次開放共享，構(gòu)建全方位,、全覆蓋綜合監(jiān)管體系,，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、公共服務(wù)高效化,、社會治理精準(zhǔn)化,。

　　風(fēng)正潮平，自當(dāng)揚(yáng)帆破浪,；任重道遠(yuǎn),，更須奮鞭策馬。上海市市場監(jiān)管部門將立足上海發(fā)展新的時代方位,，踐行新發(fā)展理念,，緊緊圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局，既立足眼前,、解決市場主體“急難愁盼”的具體問題,，又立足長遠(yuǎn)、完善解決市場主體參與市場活動各類問題的體制機(jī)制,，為市場主體辦實事,、解難題,，切實把好事辦實，把實事辦好,，使“證照分離”改革在新起點上形成新突破,，朝著推動形成新發(fā)展格局聚集發(fā)力。 （上海市市場監(jiān)管局局長 陳學(xué)軍）